§ 102: Pravomoci rady obce

Komentované ustanovení upravuje vyhrazené a ostatní pravomoci rady obce, výkon těchto pravomocí v obcích, kde se rada nevolí, a působení rady obce v případě jejího odvolání a nezvolení nové rady.

Rada obce je podle § 99 odst. 1 zákona o obcích výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti a ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce, z řad jehož členů je volena. Na to navazuje odstavec 1 komentovaného ustanovení, který svěřuje radě určitou servisní úlohu, když jí ukládá úkol připravovat návrhy pro jednání zastupitelstva a zabezpečovat plnění jím přijatých usnesení.

Odstavce 2 a 3 komentovaného ustanovení pak definují vyhrazené pravomoci a ostatní pravomoci rady obce. Pravomoci podle odstavce 2 komentovaného ustanovení jsou radě obce vyhrazeny – to znamená, že si je nemůže vyhradit zastupitelstvo (viz. též § 84 odst. 4 zákona o obcích), ani je rada nemůže svěřit jinému orgánu obce (starostovi, obecnímu úřadu). V rámci těchto pravomocí zastupitelstvo nemůže ani zavázat radu, aby rozhodla určitým způsobem (může samozřejmě na základě nespokojenosti s rozhodováním rady její členy odvolat a zvolit jiné).

Na druhé straně obecně definovanou nevyhrazenou, ostatní nebo také zbytkovou pravomoc rady obce podle odstavce 3 komentovaného ustanovení si naopak zastupitelstvo může zčásti či zcela vyhradit a rada jí může zcela nebo zčásti svěřit starostovi nebo obecnímu úřadu. V rámci praktického fungování obce spadá nejvíce úkonů činěných v samostatné působnosti obce právě do zbytkové pravomoci rady.

Odstavec 4 komentovaného ustanovení pak určuje, které části vyhrazené pravomoci rady v obcích, kde se rada nevolí (tj. v obcích s méně než 15 zastupiteli), jsou vyhrazeny zastupitelstvu. Ostatní pravomoci rady včetně kompletní zbytkové pravomoci vykonává v těchto obcích starosta.

Vyhrazené pravomoci rady, které v obcích bez rady vykonává starosta

Jak bylo popsáno výše, zastupitelstvo si pro sebe nemůže vyhradit rozhodování ve vyhrazené pravomoci rady obce ve smyslu odstavce 2 komentovaného ustanovení. V obcích, kde se rada nevolí, však toto omezení neplatí – starosta obce vykonávající některé pravomoci rady se ani formálně nestává radou obce, žádné pravomoci mu nejsou vyhrazeny, a tím pádem si je může vyhradit zastupitelstvo (s ohledem na velký význam některých dále zmíněných pravomocí to lze často považovat za vhodné).

Zabezpečování hospodaření obce podle rozpočtu, schvalování rozpočtových opatření – odst. 2 písm. a)

Schvalování rozpočtu obce jako finančního plánu, jímž se podle § 4 odst. 1 zákona o malých rozpočtových pravidlech řídí činnosti obce, je vyhrazenou pravomocí zastupitelstva. Rada pak jako výkonný orgán zabezpečuje hospodaření podle schváleného rozpočtu.

Příslušné ustanovení nelze vykládat jako prolomení vyhrazených pravomocí zastupitelstva ve prospěch rady ve všech případech, kdy jsou v rozpočtu pro určitý účel vyčleněny finanční prostředky. Z rozpočtu nikdy nevyplývá rozhodnutí o konkrétních majetkových či jiných dispozicích, pokud tedy některá dispozice spadá do vyhrazené pravomoci zastupitelstva (např. nákup nemovitých věcí, poskytování dotací nad zákonem stanovenou hranici), musí o ní vždy bez ohledu na její rozpočtové krytí rozhodnout zastupitelstvo.

Radě obce je vyhrazeno též provádět rozpočtová opatření (tj. změny rozpočtu) v rozsahu stanoveném zastupitelstvem. Zákon o obcích ani jiné právní předpisy blíže nevymezují, jaký rozsah provádění rozpočtových opatření může zastupitelstvo obce vymezit. Je tedy možné plně zohlednit nejen objem rozpočtu obce, ale i další specifika jejího hospodaření, jako například objem právě realizovaných investičních projektů, předpokládaný objem přijatých dotací apod. Za rozporný se zákonem lze považovat excesivní prostor pro provádění rozpočtových opatření radou, například ve výši násobků schváleného objemu rozpočtu, neboť by fakticky vyprázdnil vyhrazenou pravomoc zastupitelstva.[1]

Plnění úkolů zakladatele nebo zřizovatele vůči právnickým osobám a organizačním složkám obce – odst. 2 písm. b)

Úkoly zakladatele nebo zřizovatele plní rada obce vůči všem organizačním složkám, které zřídila, a vůči všem právnickým osobám, v nichž má majetkovou nebo jinou účast. Navzdory textaci předmětného ustanovení se tedy nemusí nutně jednat jen o právnické osoby, které založilo nebo zřídilo zastupitelstvo obce, ale může jít i o právnické osoby, do nichž obec na základě rozhodnutí zastupitelstva přistoupila v době jejich existence, neboť by nebylo logické, aby vystupování obce v těchto právnických osobách mělo jiný režim (spadalo do zbytkové pravomoci rady obce).

Zároveň rada plní pouze takové úkoly zakladatele a zřizovatele, které nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce. Podle § 84 odst. 2 písm. d) až g) zákona o obcích je přitom zastupitelstvu vyhrazeno:

• zřizovat a rušit příspěvkové organizace obce, schvalovat jejich zřizovací listiny,
• rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy, včetně jejich změn, a rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách,
• delegovat zástupce obce na valnou hromadu obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast, pokud nejde o případ obce jako jediného společníka obchodní společnosti (viz. níže),
• navrhovat zástupce obce do ostatních orgánů obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast, a navrhovat jejich odvolání, pokud nejde o případ obce jako jediného společníka obchodní společnosti (viz. níže).

Projednávání a řešení návrhů, připomínek a podnětů předložených členy zastupitelstva nebo komisemi rady – odst. 2 písm. e)

Právo členů zastupitelstva předkládat radě návrhy a vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu a její jednotlivé členy stanoví § 82 písm. a) a b) zákona o obcích. Právo komise rady obce předkládat radě stanoviska a náměty stanoví § 122 odst. 1 zákona o obcích. Zatímco zastupitelé mají právo se v rámci osobního a volného výkonu svého mandátu obracet na radu individuálně, komise má toto právo pouze jako celek (její jednotliví členové jej nemají).

Zákon nestanoví, jakým způsobem má k projednání a řešení došlých návrhů, podnětů a připomínek dojít. Z práva členů zastupitelstva a práva komisí přirozeně nevyplývá, musí vyřešeny způsobem, jaký požaduje navrhovatel, ani nutnost přijmout k nim usnesení rady. Měly by však být projednány a jejich projednání zaznamenáno v zápise z příslušné schůze rady.

Jmenování a odvolávání vedoucích odborů obecního úřadu – odst. 2 písm. g)

Personální pravomoc ve vztahu k vedoucím odboru obecního úřadu má rada obce v součinnosti s tajemníkem obecního úřadu. Předmětné ustanovení výslovně stanoví, že bez jeho návrhu je jmenování nebo odvolání vedoucího odboru neplatné.

Vedoucí odboru obecního úřadu je vedoucímu úředníkem ve smyslu § 2 odst. 6 zákona o úřednících územních samosprávných celků. Jeho pracovní poměr se tedy zakládá jmenováním, jemuž musí předcházet výběrové řízení podle § 7 až 9 zákona o úřednících ÚSC, a jmenovaný musí patřit mezi uchazeče, kteří předložili úplné přihlášky, splňují všechny zákonné předpoklady a splňují požadavky stanovené v oznámení o vyhlášení výběrového řízení. § 12 odst. 1 zákona o úřednících ÚSC pak stanoví taxativní výčet důvodů pro odvolání vedoucího úředníka z funkce.

Spornou otázkou je, zda se vyhrazená pravomoc rady vztahuje též na jiné úseky obecního úřadu nespadající pod žádný zřízený odbor – samostatná oddělení, referáty aj. Vzhledem k tomu, že zákon výslovně stanoví vyhrazenou pravomoc rady pouze v případě odborů a zároveň svěřuje radě pravomoc stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadě včetně zřizování odborů a oddělení, přikláníme se k názoru, že vyhrazená pravomoc rady se vztahuje jen a pouze na vedoucí odborů obecního úřadu, případně na vedoucí úředníky, kteří vedou úsek obecního úřadu zahrnující více odborů, a jsou tedy nadřízenými vedoucích odborů (např. funkce pojmenovaná jako ředitel sekce).

Zřizování a rušení komisí rady obce, jmenování a odvolávání jejich členů – odst. 2 písm. h)

Rada může podle § 122 zákona o obcích jako své iniciativní a kontrolní orgány zřídit komise. Zákon nestanoví žádné komise, které je rada obce povinna zřídit. Narozdíl od výborů nemusí být předsedou komise jmenován člen rady či zastupitelstva.

Starosta může podle § 103 odst. 4 písm. c) zákona o obcích svěřit komisi rady obce výkon přenesené působnosti v konkrétně určené agendě, a to po projednání s ředitelem krajského úřadu. Podmínkou pro svěření není souhlasné vyjádření ředitele krajského úřadu. Obecně lze však doporučit názor ředitele krajského úřadu vyjádřený v rámci projednání respektovat s ohledem na to, že podle § 68 zákona o krajích stojí ředitel v čele krajského úřadu, který je v oblasti přenesené působnosti nadřízeným orgánem orgánů obcí, a obvykle se jedná o osobu s vysokými odbornými kvalitami a detailní znalostí fungování veřejné správy.

§ 61 zákona o některých přestupcích určuje jako zvláštní orgány obce komise pro projednávání přestupků, které může zřizovat starosta k projednávání určených přestupků namísto obecního úřadu. Členy komise pro projednávání přestupků jmenuje a odvolává starosta. Její předseda musí splňovat kvalifikační požadavky podle § 111 zákona o některých přestupcích.

Dalším zvláštním orgánem obce je povodňová komise, kterou může podle § 78 zákona o vodách zřídit rada obce, aby namísto ní plnila úkoly při ochraně před povodněmi. Předsedou povodňové komise je ze zákona starosta obce, který jmenuje další členy komise z členů obecního zastupitelstva a z fyzických a právnických osob, které jsou způsobilé k provádění opatření, popřípadě pomoci při ochraně před povodněmi. Jedná se tedy o jediný orgán obce, u nějž právní úprava výslovně počítá s možností členství právnické osoby.

Kontrola plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce – odst. 2 písm. i)

Kontrolní pravomoc rady vůči obecnímu úřadu a komisím v oblasti samostatné působnosti zákon o obcích blíže neupravuje. Vychází z faktu, že rada jako výkonný orgán v samostatné působnosti může při své činnosti snáze identifikovat neplnění úkolů obecního úřadu a komise jsou jejími iniciativními a poradními orgány.

Stanovení pravidel pro přijímání a vyřizování petic a stížností – odst. 2 písm. l)

§ 7 zákona o právu petičním ukládá orgánům v působnosti tohoto zákona upravit způsob přijímání, projednávání a vyřizování peticí jim adresovaných ve svých jednacích řádech nebo obdobných předpisech. § 8 zákona o právu petičním pak stanoví, že se tento zákon vztahuje též na právnické osoby, jimž byla svěřena působnost státního orgánu.

Stížnosti pak mohou adresovat obci občané obce v rámci svého oprávnění podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích, případně též další osoby, kterým sice zákon nepřiznává právní nárok na projednání stížnosti, s ohledem na zásadu vstřícnosti veřejné správy lze však doporučit i takové stížnosti projednat.

Rada především nemůže stanovit pravidla v rozporu se zákonnou úpravou k tíži osob, naopak stanovení vstřícnější úpravy není z pohledu zákona problémem.

Schvalování organizačního řádu obecního úřadu – odst. 2 písm. m)

Organizační řád obecního úřadu je vnitřní směrnice, která právně závazným způsobem stanoví a blíže rozvádí rozdělení pravomocí v obecním úřadu stanovené podle odstavce 2 písmene f) komentovaného ustanovení (viz. níže). V případě malých obcích s obecním úřadem, do něhož jsou zařazeny pouze jednotky zaměstnanců a který není rozdělen na odbory a oddělení, lze akceptovat, že organizační řád nebude vydán.

Plnění úkolů stanovených zvláštním zákonem – odst. 2 písm. n)

O vyhrazenou pravomoc rady obce se jedná též v případě, kdy radě přímo svěřuje určitou pravomoc zvláštní zákon. Pokud však zvláštní zákon stanoví obci kompetenci v samostatné působnosti a nesvěřuje jí žádnému orgánu obce, spadá na základě odstavce 3 komentovaného ustanovení do zbytkové pravomoci rady obce (může si ji tedy vyhradit zastupitelstvo a lze jí svěřit obecnímu úřadu či starostovi).

V obcích, kde se rada nevolí, vykonává pravomoci svěřené radě obce zvláštním zákonem starosta, pouze pokud sám zvláštní zákon nestanoví jinak – viz. např. § 27 odst. 2, § 129 a § 326 odst. 4 stavebního zákona, který výslovně svěřuje určité pravomoci radě, a v obcích, kde se rada nevolí, zastupitelstvu.

Vyhrazené pravomoci rady, které jsou v obcích bez rady vyhrazeny zastupitelstvu

Pravomoci vypočtené v odstavci 4 komentovaného ustanovení jsou v obcích, kde se rada nevolí, vyhrazeny zastupitelstvu. Zastupitelstvo je tedy nemůže svěřit jinému orgánu obce (obecnímu úřadu, starostovi) obdobně jako své vyhrazené pravomoci podle § 84 odst. 2 a § 85 zákona o obcích.

Rozhodování ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti – odst. 2 písm. c)

Zákon o obchodních korporacích upravuje osobní obchodní společnosti – veřejnou obchodní společnost a komanditní společnost, a kapitálové obchodní společnosti – společnost s ručením omezeným a akciovou společnost.

Pokud je obec jediným společníkem obchodní společnosti, neuplatní se zde vyhrazená pravomoc zastupitelstva navrhovat zástupce do orgánů právnických osob, a rozhoduje rada ve své vyhrazené pravomoci. Vzhledem k tomu, že podle § 211 nového občanského zákoníku může mít korporace jediného člena, jen připouští-li to zákon, a § 11 zákona o obchodních korporacích tuto skutečnost připouští pouze u kapitálových společností, půjde o situace, kdy je obec jediným společníkem společnosti s ručením omezeným nebo jediným akcionářem akciové společnosti.

V takovém případě společnost na základě § 12 odst. 1 zákona o obchodních korporacích z logiky věci nesvolává valnou hromadu a ve všech věcech v její působnosti rozhoduje rada obce.[2]

Vydávání nařízení obce – odst. 2 písm. d)

Nařízení obce je právní předpis obce vydávaný v přenesené působnosti, k jehož vydávání obec zmocňuje § 11 zákona o obcích. Z čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, podle nějž orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny, vyplývá, že nařízení obce může obec vydat pouze v případě, že je k tomu výslovně konkrétním zákonným ustanovením zmocněna, a to pouze v mezích tohoto zákonného zmocnění, které jsou buď vymezeny výslovně, nebo vyplývají ze smyslu a účelu zákonného zmocnění.

Příklady často vydávaných nařízení obce jsou:

• tržní řád podle § 18 živnostenského zákona,
• nařízení obce, kterým se stanoví nařízením rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti chodníků, místních komunikací a průjezdních úseků silnic, a kterým se vymezují úseky místních komunikací a chodníků, na kterých se pro jejich malý dopravní význam neprovádí zimní údržba podle § 27 odst. 5 a 7 zákona o pozemních komunikacích,
• obdoba tržního řádu pro zboží a služby spojené s energetickým sektorem podle § 11p energetického zákona,
• nařízení obce regulující reklamu podle § 2 odst. 1 písm. d) a odst. 5 zákona o regulaci reklamy.
• 11 odst. 2 zákona o obcích počítá s možností obcí s rozšířenou působností vydávat nařízení obce pro celý správní obvod obce s rozšířenou působností. V současnosti však žádný zákon nestanoví zmocnění k vydání nařízení obce s rozšířenou působností.

Stanovení rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizování a rušení odborů a oddělení obecního úřadu – odst. 2 písm. f)

Předmětné ustanovení koresponduje s § 109 odst. 2 zákona o obcích, podle nějž rada obce může zřídit pro jednotlivé úseky činnosti obecního úřadu odbory a oddělení, v nichž jsou začleněni zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V případě odborů má rada též pravomoc jmenovat a odvolávat jejich vedoucí na návrh tajemníka obecního úřadu.

Ze zákona nevyplývá zákaz zřídit jiné organizační úseky obecního úřadu, např. referáty aj., i jejich zřízení však patří do vyhrazené pravomoci rady stanovit rozdělení pravomocí v úřadu. Zvolená organizační struktura se promítne v organizačním řádu (viz. výše).

Stanovení celkového počtu zaměstnanců v obecním úřadu a v organizačních složkách obce – odst. 2 písm. j)

Zaměstnancem je podle § 6 zákoníku práce fyzická osoba, která se zavázala k výkonu závislé práce v základním pracovněprávním vztahu, tedy nejen v pracovním poměru, ale i v právním vztahu založeném dohodou o provedení práce nebo o pracovní činnosti.

Podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. 21 Cdo 4521/2011, v sobě pravomoc rady stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a rozhodnout o organizačním řádu (organizační struktuře) obecního úřadu zahrnuje také zřizování a rušení jednotlivých pracovních míst v rámci organizační struktury obecního úřadu. Toto oprávnění nesvěřuje zákon tajemníkovi obecního úřadu, nestačí tedy, když rada obce pouze obecně rozhodne o snížení počtu zaměstnanců a nechá na tajemníkovi, aby rozhodl, jaké pracovní místo zruší.

Celkovým počtem zaměstnanců je třeba rozumět počet všech zaměstnanců, kteří jsou s obcí v základním pracovněprávním vztahu, tedy včetně zaměstnanců v dočasné pracovní neschopnosti, na mateřské a rodičovské dovolené aj. V případě potřeby záskoku za tyto zaměstnance (pokud jsou zařazeni v obecním úřadu nebo v organizační složce obce) tedy musí být rozhodnuto o navýšení počtu zaměstnanců. Vedle zaměstnanců zařazených v obecním úřadu nebo v organizační složce obce může však obec mít též další zaměstnance.

Přezkoumání opatření přijatých obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi na základě podnětů – odst. 2 písm. k)

Právo předkládat podněty radě obce mají občané obce podle § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích, jednotliví členové zastupitelstva podle § 82 písm. a) a b) zákona o obcích a komise rady obce jako celek podle § 122 odst. 1 zákona o obcích. Rada se nicméně může zabývat i podněty vznesenými jinými osobami.

Zákon blíže neupravuje, jak má rada přezkoumávat jednotlivá opatření přijatá obecním úřadem nebo komisemi – podrobnosti lze upravit např. v jednacím řádu rady.

Schválení účetní závěrky příspěvkové organizace – odst. 2 písm. o)

Podobu účetní závěrky stanoví zákon o účetnictví a prováděcí vyhláška Ministerstva financí č. 504/2002 Sb. Předmětné ustanovení lze považovat za redundantní, neboť pravomoc schvalovat účetní závěrku vyplývá již z pravomoci plnit úkoly zřizovatele příspěvkové organizace ve smyslu odstavce 2 písmena b) komentovaného ustanovení.

Zbytková pravomoc rady obce

Odstavec 3 komentovaného ustanovení v obecné rovině vymezuje nevyhrazenou, nebo také zbytkovou pravomoc rady obce. Do této pravomoci spadá rozhodování o všech ostatních záležitostech spadajících do samostatné působnosti, které není vyhrazeno zastupitelstvu ani radě obce a které si zastupitelstvo nevyhradilo. Jedná se o rozhodování především v oblasti nakládání s majetkem obce, např. o uzavírání kupních smluv, jejichž předmětem jsou movité věci, o uzavírání smluv o dílo, o poskytování dotací do 250000 Kč v jednotlivém případě aj.

Zastupitelstvo si může svým usnesením vyhradit buď určitou kategorii rozhodování do budoucna (např. uzavírání smluv s plněním v hodnotě přesahující 500000 Kč), nebo si může ad hoc vyhradit určitou záležitost tak, že o ní rozhodne (např. schválení konkrétní kupní smlouvy – v takovém případě zastupitelstvo musí rozhodovat též o všech případných dodatcích k této smlouvě).

Na druhé straně může rada svěřit svou zbytkovou pravomoc, resp. její část, starostovi nebo obecnímu úřadu. Zákon o obcích tak umožňuje zastupitelstvu a radě ve vztahu k velké většině majetkových dispozic vhodně nastavit rozložení pravomocí tak, aby byla vyvážena legitimita a operativnost rozhodování (vhodné rozhodnutí zastupitelstva u hodnotných či jinak podstatných dispozic – např. nákup nového osobního automobilu – vs. vhodné svěření obecnímu úřadu u bagatelních dispozic – např. nákup kancelářského materiálu).

Odvolání rady obce bez zvolení nové rady

Odstavec 5 komentovaného ustanovení s ohledem na systematiku celého paragrafu ne zcela optimálně stanoví úpravu pro případ, kdy je na jednom zasedání zastupitelstva obce odvolána celá rada obce a současně s tím není zvolena rada nová. V takové situaci dosavadní rada navzdory svému odvolání vykonává v zájmu zachování akceschopnosti obce své pravomoci i nadále, a to až do zvolení nové rady. Předmětné ustanovení určitým způsobem motivuje zastupitelstvo obce, aby neodvolávalo celou radu obce v případě, kdy není shoda na jejím novém složení.

Za zvolení nové rady obce se analogicky k § 102a odst. 1 zákona o obcích považuje zvolení alespoň nadpoloviční většiny zastupitelstvem určeného počtu členů rady, jestliže došlo ke zvolení starosty nebo místostarosty.

Komentované ustanovení se neuplatní, pokud všichni členové rady odstoupili ze svých funkcí nebo jim zanikl mandát člena zastupitelstva – v takovém případě platí, že počet členů rady poklesl pod 5 (konkrétně na 0) ve smyslu § 100 odst. 1 zákona o obcích a její pravomoci vykonává v případě nedoplnění na nejbližším zasedání zastupitelstvo.

[1] Svejkovský J., Polčák S., Průša L. a kol. Právo pro obce. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 235.

[2] Tamtéž, str. 9-15