Zákon o obcích je páteřním předpisem komunálního práva, bez jehož důkladné znalosti se v praxi nedá obejít. Ve spolupráci s Dominikem Hrubým, který se této oblasti dlouhodobě věnuje (mimo jiné jeho jméno najdete pod odpovědmi Právní poradny SMS ČR), jsme se pro naše čtenáře rozhodli připravit cyklus článků, ve kterých vás s jednotlivými ustanoveními obecního zřízení postupně seznámíme.
§ 2
1) Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.
2) Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.
Právní subjektivita obce, právo vlastnit majetek (§ 2 odst. 1)
První odstavec komentovaného ustanovení garantuje v souladu s § 101 odst. 3 Ústavy ČR právní subjektivitu obcí a jejich právo vlastnit majetek, a dále právo vystupovat v právních vztazích samostatně a na vlastní odpovědnost. Jde o nezbytné atributy práva na místní samosprávu chápaného v souladu s čl. 3 Evropské charty místní samosprávy jako právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných.
Z postavení obce jako veřejnoprávní korporace vyplývá její povinnost (přeneseně tedy povinnost jejích představitelů a zaměstnanců) plnit zákonem stanovené úkoly a při své činnosti dbát zákonem stanovených či ze zákona implicitně vyplývajících účelů, pro něž byla obec zřízena.
Na obec se vztahuje § 20 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., nový občanský zákoník (dále jen „NOZ“), podle nějž právnické osoby veřejného práva podléhají zákonům, podle nichž byly zřízeny, a ustanovení nového občanského zákoníku (ale i dalších právních předpisů soukromého práva) se pro ně použijí jen tehdy, slučuje-li se to s právní povahou těchto osob.
S tím souvisí striktnější pravidla hospodaření s majetkem obce (viz. § 38 a násl. zákona o obcích). Vzhledem k tomu, že obce nakládají s veřejnými prostředky, nelze jejich postavení stavět na roveň obchodním korporacím, a vyplývá z něj, že nemohou se svým majetkem nakládat zcela volně, právě naopak, mají povinnost nakládat s ním vždy v zájmu svých občanů (viz. nález Ústavního soudu ČR ze dne 20. 2. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 6/17). Hospodaření s majetkem obce by také mělo být maximálně transparentní (viz. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008).
Možnost obce vystupovat v právních vztazích samostatně a na vlastní odpovědnost je nutným předpokladem pro praktické naplňování práva na samosprávu občanů prostřednictvím jejich společenství.
Pokud obec vstupuje do jakéhokoliv právního vztahu na základě vlastního projevu vůle, musí být dodržena zvláštní pravidla tvorby vůle obce (především § 84-85 a § 102 zákona o obcích). § 41 odst. 2 a 3 zákona o obcích dokonce stanoví, že právní jednání vyžadující schválení zastupitelstva nebo rady obce jsou bez tohoto schválení absolutně neplatná.
Dodržení řádného procesu tvorby vůle obce přitom musí sledovat také subjekt, který s obcí zamýšlí do právního vztahu vstoupit. Jak uvedl Nejvyšší soud ČR v rozsudku sp. zn.: 25 Cdo 1329/2014: „Procedura utváření vůle obce, coby veřejnoprávní korporace, až po proceduru spojenou s vyjádřením této vůle formou právního úkonu učiněného starostou obce je upravena zákonem o obcích, přičemž každá smluvní strana má objektivně zachovanou možnost ještě před uzavřením příslušného právního úkonu s obcí zjistit (ověřit si), zda právní úkon, který za obec činí její starosta, skutečně odpovídá (je v souladu) s vůlí obce tak, jak je zachycena (obsažena) v přijatém usnesení jejího zastupitelstva. Pokud takové elementární prověření druhá smluvní strana neučiní, nemůže se později dovolávat své dobré víry v naplnění zákonných podmínek pro platnost takového právního úkonu. S ohledem na zásadu ignorantia iuris non excusat (neznalost zákona neomlouvá), je v bytostném právním zájmu třetích osob, aby si ověřily, že při daném právním úkonu byla splněna jedna ze zákonem stanovených podmínek jeho vzniku.“
Za své vystupování v právních vztazích mimo výkon veřejné moci nese obec obecnou právní odpovědnost v zásadě obdobně jako ostatní právnické osoby. V úvahu připadá např. odpovědnost občanskoprávní (viz. především § 2894-3014 NOZ), přestupková (viz. § 20 a 63 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich) nebo dokonce trestněprávní (viz. 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob).
Odpovědnost za činnosti obce při výkonu veřejné moc upravuje zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Podle § 1 odst. 1 tohoto zákona odpovídají obce za podmínek stanovených tímto zákonem samy za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci jim svěřené v rámci samostatné působnosti, zatímco za škodu způsobenou obcemi při výkonu státní správy (tj. přenesené působnosti) odpovídá stát, který následně může po příslušné obci požadovat regresní úhradu náhrady či zadostiučinění poskytnutých poškozenému.
Vymezení základního účelu obce, povinnost chránit veřejný zájem (§ 2 odst. 2)
V druhém odstavci § 2 zákon o obcích vymezuje základní účel existence místní samosprávy, kterým je péče o všestranný rozvoj území obce a o potřeby jejích občanů. Zároveň obec zavazuje při plnění všech jejích úkolů (vedle sledování jiných cílů) chránit veřejný zájem.
Základní účel činnosti obce je formulován velmi obecně – výběr konkrétních nástrojů pro jeho naplňování je věcí volených představitelů obce, jejichž úspěšnost mohou následně občané obce zhodnotit ve volbách do zastupitelstva obce. Určitou konkretizaci potřeb občanů, o jejichž uspokojení by měla obec pečovat, obsahuje § 35 odst. 2 zákona o obcích. Jedná se nicméně o výčet demonstrativní. Při naplňování svých cílů musí obec dodržovat princip tzv. akcesorické rovnosti, tj. přistupovat ke všem svým občanům při plnění jejich potřeb stejně, avšak při zohlednění odlišných poměrů každého jednotlivce.
Zákonný požadavek, aby obec při plnění svých úkolů dbala též veřejného zájmu, souvisí s její povahou veřejnoprávní korporace, která vykonává veřejnou moc. „Veřejný zájem“ je v českém právním řádu neurčitým právním pojmem. Obecně řečeno jej lze označit jako zájem obecně prospěšný, který neslouží konkrétním jednotlivcům nebo užší skupině. V praktické činnosti obce je nutné existenci a obsah veřejného zájmu zjišťovat ve vztahu ke každé konkrétní situaci (viz. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2016, sp. zn. 5 As 125/2015-86). Žádný právní předpis tedy nemůže obsahovat výčet fenoménů, které naplňují veřejný zájem, neboť taková právní úprava by zasahovala do pravomoci jiných orgánů veřejné moci (výkonné, soudní) a jako taková by byla v rozporu s ústavním pořádkem (viz. např. nález Ústavního soudu ČR ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04).
Textace § 2 odst. 2 zákona o obcích předpokládá, že obec při své činnosti bude sledovat veřejný zájem, avšak nikoliv výhradně. Právě naopak, při plnění svých úkolů musí obec dbát i jiných úžeji vymezených zájmů (svého zájmu, zájmu všech svých občanů, zájmu místních spolků, ale případně také zájmu jediného občana jako jednotlivce) a jejich naplnění s veřejným zájmem poměřovat.
§ 1: Obec jako základní územní samosprávné společenství občanů | § 3: Status obce
%20PRO%20STAROSTY%202024.png)
