§ 39: Zveřejnění záměru obce naložit s majetkem a cena převodu

Komentované ustanovení upravuje povinnost obce zveřejnit záměr před rozhodnutím o některých dispozicích s hmotnými nemovitými věcmi a povinnost obce odůvodnit převod majetku za cenu nižší než obvyklou.

Rozsah a účel povinnosti zveřejnit záměr

Účelem povinnosti zveřejnit záměr dispozice s hmotnou nemovitou věcí před konečným rozhodnutím o ní je zajistit, aby příslušné dispozice probíhaly transparentně, tj. aby se o nich občané předem a včas dozvěděli a mohli případně upozornit na hrozící pochybení či nesprávné hospodaření obce nebo sami podat konkurenční nabídku. To je potřeba vzít v úvahu i při výkladu komentovaného ustanovení.

Zveřejnění záměru není právním jednáním a nijak obec nezavazuje, bez dalšího není ani důvodem pro vznik případné předsmluvní odpovědnosti podle § 1728 až 1730 nového občanského zákoníku. Rozhodnutí o zveřejnění záměru – a to i v případě dispozic, o nichž následně musí rozhodnout zastupitelstvo obce – spadá do zbytkové pravomoci rady obce ve smyslu § 102 odst. 3 zákona o obcích (v obcích, kde se rada nevolí, tuto pravomoc vykonává starosta), kterou na jedné straně rada může svěřit obecnímu úřadu, na druhé straně si ji může vyhradit zastupitelstvo.

Povinnost se vztahuje pouze na dispozice výslovně vypočtené v odstavci 1 komentovaného ustanovení – jsou jimi prodej, směna, darování a pronájem hmotné nemovité věci ve vlastnictví obce, poskytnutí hmotné nemovité věci ve vlastnictví obce jiné osobě do výpůjčky (nikoli si od jiného hmotnou nemovitou věc vypůjčit, jak by mohlo vyplývat z neoptimální textace daného ustanovení), přenechání hmotné nemovité ve vlastnictví obce věci jiné osobě jako výprosy a zřízení práva stavby k pozemku ve vlastnictví obce.

Pojmy označující jednotlivé dispozice je nutné vykládat v souladu s jejich úpravou v novém občanském zákoníku, přičemž podle § 555 nového občanského zákoníku se každé právní jednání posuzuje podle svého obsahu a má-li být určitým právním jednáním zastřeno jiné právní jednání, posoudí se podle jeho pravé povahy. Například na smlouvu, která bude pojmenována jako nájemní, avšak jejím předmětem bude přenechání věci k užívání bez úplaty, se tedy nahlíží jako na smlouvu o výpůjčce.[1]

Povinnost se vztahuje též na uzavírání smlouvy o smlouvě budoucí, jejímž předmětem je uzavření některé z vypočtených dispozic – uzavřením smlouvy o smlouvě budoucí totiž obci vzniká právně vynutitelná povinnost v budoucnosti sjednané právní jednání učinit.[2]

Podle judikatury Nejvyššího soudu ČR je nutné zveřejnit též záměr změny podstatných prvků smluv na předmětné dispozice.[3] Takovými změnami jsi v praxi např. změna nájemného či pachtovného nebo změna druhé smluvní strany nájmu či pachtu.

Naproti tomu záměr nebude nutné zveřejnit při zřízení věcného břemene k hmotné nemovité věci ve vlastnictví obci nebo při opačných dispozicích, než jsou vyjmenovány v komentovaném ustanovení – koupě, přijetí daru, pronájmu hmotné nemovité věci od jiné osoby apod.

Záměr obec nemusí vyvěšovat ani při dispozicích s hmotnými nemovitými věcmi, a to bez ohledu na jejich hodnotu. Nutné tedy není zveřejnit např. záměr prodeje traktoru ve vlastnictví obce.

Náležitosti záměru a jeho zveřejnění

Komentované ustanovení stanoví ohledně obsahu záměru jediný požadavek – označení nemovité věci údaji podle zvláštního zákona platnými ke dni zveřejnění záměru. Poznámka pod čarou odkazuje na § 8 katastrálního zákona, který upravuje mj. označení pozemků, budov a jednotek. Jak však překvapivě vyslovil Krajský soud v Plzni ve svém rozsudku č. j. 57 A 100/2022-48 ze dne 7. 2. 2023, v případě prodeje a pronájmu budovy nebo ucelené části budovy musí obec v záměru na základě § 7a odst. 2 písm. d) zákona o hospodaření s energií uvést též klasifikační třídu ukazatele energetické náročnosti.

Aby záměr splnil svůj účel, musí v něm být vedle nemovitosti jasně specifikována také zamýšlená dispozice, tj. zda obec zamýšlí danou nemovitou věc prodat, pronajmout nebo propachtovat apod. Další náležitosti dispozice (výši úplaty, kritéria výběru z přihlášených zájemců, další podmínky následné smlouvy) obec není podle zákona o obcích povinna v záměru uvést. Vyloučen není ani tzv. adresný záměr, v němž bude určena konkrétní potenciální protistrana dispozice, například při prodloužení dosavadní smlouvy nebo při záměru dispozice vyvolaném konkrétní žádostí určité osoby. Pokud však obec konkrétní podmínky uvede, je jimi v dalším schvalování vázána, a pokud se od nich chce odchýlit (snížit či zvýšit cenu, uzavřít smlouvu s jinou protistranou), musí zveřejnit nový záměr.

Záměr obec zveřejňuje na své úřední desce ve smyslu § 26 správního řádu, na nějž odkazuje také poznámka pod čarou. Stejně jako další obsah úřední desky se i záměr ve smyslu komentovaného ustanovení zveřejňuje také způsobem umožňujícím dálkový přístup, tedy na webových stránkách obce.

Odstavec 1 komentovaného ustanovení dále deklaruje, že obec může zveřejnit záměr též způsobem v místě obvyklým. V praxi může jít o zveřejnění na informačních vývěskách v obci (zejména v jiných částech obce, než kde se nachází úřední deska) nebo o prezentaci obsahu záměru obecním rozhlasem.

Záměr má být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů před rozhodnutím příslušného orgánu obce (zastupitelstva, rady, starosty). Jak nicméně vyslovil Nejvyšší soud ČR v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 2146/2010, skutečnost, že záměr byl před rozhodnutím zveřejněn po kratší dobu, neznamená sama o sobě neplatnost následného právního jednání. Právní jednání bude platné, pokud by navzdory nedodržení zákonem stanovené doby zveřejnění potencionální zájemci mohli učinit vůči obci svoji nabídku a potenciální kritici dané dispozice mohli zaslat své námitky (tedy typicky v případě, že nedopatřením bude doba vyvěšení záměru oproti zákonnému požadavku zkrácena o nízké jednotky dnů).

Na základě zveřejnění záměru mohou k dané dispozici jednak případní zájemci předložit své nabídky, jednak se k ní mohou vyjádřit i ostatní osoby. Při výběru z předložených nabídek následně orgán obce, který o dispozici rozhoduje, musí respektovat pravidla hospodaření obce stanovená § 38 zákona o obcích a princip zákazu diskriminace. Vyjádření ostatních osob jsou pak pro příslušný orgán obce jedním z podkladů pro rozhodnutí.

Výjimky z povinnosti zveřejnit záměr

Odstavec 3 komentovaného ustanovení zavádí výjimky z povinnosti zveřejnit záměr v případě některých typů dispozic s hmotnými nemovitými věcmi ve vlastnictví obce.

V případě bytů a hrobových míst se výjimka vztahuje na všechny případy pronájmu bez ohledu na dobu trvání a výši nájmu, nevztahuje se však na jiné dispozice, typicky na výpůjčku. Pokud obec zamýšlí operativně poskytnout bezplatné ubytování osobám v nouzi (typicky občanům po živelní pohromě nebo cizincům prchajícím z místa válečného konfliktu) a předpokládá potřebu trvání ubytování delší než 30 dnů, je nutné s dotyčnými osobami nejprve uzavřít smlouvu o výpůjčce na dobu kratší než 30 dnů a mezitím řádně záměr vyvěsit výpůjčky.

Pro posouzení možnosti uplatnit výjimku pro pronájem, pacht nebo výpůjčku hmotného nemovitého majetku obce na dobu kratší než 30 dnů je rozhodující doba trvání nájemní/pachtovní/výpůjční smlouvy. Ta musí činit méně než 30 dnů. Záměr tím pádem bude potřeba zveřejnit i v případě, kdy smlouva umožňuje cizí osobě využívat určitou hmotnou nemovitou věc po určitý krátký časový úsek, avšak opakovaně po delší dobu, například při pronájmu tělocvičny za účelem sportovních aktivit určité osobě na dvě hodiny týdně po dobu jednoho roku. S ohledem na zásadu zákazu zneužití práva není v souladu se zákonem řetězení smluv na dobu kratší než 30 dnů s cílem vyhnout se povinnosti zveřejnit záměr.

Poslední výjimka se vztahuje na pronájem, pacht, výprosu nebo výpůjčku právnické osobě zřízené nebo založené obcí nebo právnické osobě, kterou obec ovládá. Ze smyslu vyjímky v komentovaném ustanovení vyplývá, že jí lze aplikovat pouze na takové právnické osoby, které obec zřídila či založila, a nadále v nich (jako člen, společník, akcionář apod.) setrvává, nikoli na osoby, které obec v minulosti zřídila či založila, ale jejich strukturu už opustila (například společnost s ručením omezením, kterou obec v minulosti založila, avšak svůj podíl již prodala jinému).

Ohledně kritéria ovládání odkazuje poznámka pod čarou na § 74 ZOK, podle nějž je ovládající osobou osoba, která může v obchodní korporaci přímo či nepřímo uplatňovat rozhodující vliv. Ustanovení § 75 ZOK pak zavádí čtyři vyvratitelné domněnky ovládání. Odstavec 3 komentovaného ustanovení je však namístě vykládat extenzivněji tak, že se týká všech právnických osob, nikoli pouze obchodních korporací, jak by se mohlo zdát z poznámky pod čarou.[4]

Povinnost odůvodnit převod majetku za cenu nižší než obvyklou

Odstavec 2 komentovaného ustanovení je speciálním ustanovením k § 38 zákona o obcích. Požadavek odůvodnění pak odpovídá § 38 odst. 1 větě třetí, podle níž porušením povinnosti hospodárného nakládání s majetkem obce není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn.

• 2 odst. 2 zákona o oceňování majetku definuje obvyklou cenu jako cenu, která by byla dosažena při prodejích stejného, popřípadě obdobného majetku nebo při poskytování stejné nebo obdobné služby v obvyklém obchodním styku v tuzemsku ke dni ocenění, a to při zvážení všech okolností, které mají na cenu vliv, do její výše se však nepromítají vlivy mimořádných okolností trhu, osobních poměrů prodávajícího nebo kupujícího ani vliv zvláštní obliby.

Zákon o obcích z logiky věci nevyžaduje při každém převodu majetku zpracování znaleckého posudku – to lze doporučit při převodech majetku vyšší hodnoty. Při ostatních převodech se odstavec 2 komentovaného ustanovení uplatní v případě zjevného rozdílu mezi cenou obvyklou a cenou, za níž obec majetek převádí.

Obecně zákon o obcích vychází z předpokladu, že by obec při nakládání s majetkem měla sledovat ekonomickou výhodnost, pokud není ve hře jiný důležitý zájem obce. V případě úplatného převodu majetku (tedy jak nemovitých, tak movitých věcí) za cenu nižší než obvyklou však komentované ustanovení s absencí odůvodnění spojuje neplatnost daného právního jednání.

Legitimní zájem, který obec při konkrétní dispozici sleduje, musí být vždy proporcionální k ekonomické újmě, která obci touto dispozicí vzniká. Při převodu majetku za cenu nižší než obvyklou, která záměrně sleduje jiný důležitý zájem na úkor ekonomické výhodnosti, lze doporučit výslovně odůvodnění takové dispozice zaznamenat do oficiálních materiálů, například podkladů pro členy příslušného orgánu či servisní úředníky, zápisu ze zasedání apod.. Ačkoli například podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 302/2016-43 ze dne 17. 1. 2018 absence existence písemného odůvodnění sama o sobě neznamená rozpor se zákonem, v případě sporů však může dohledání písemného odůvodnění výrazně ulehčit situaci.

Právní jednání, kterým obec převede svůj majetek za cenu nižší než obvyklou bez legitimního zdůvodnění je absolutně neplatné – v případě sporu tedy k jejich neplatnosti soud přihlédne i bez návrhu.

[1] Svejkovský J., Polčák S., Průša L. a kol. Právo pro obce. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 245.

[2] Viz. rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 32 Cdo 1785/2017

[3] Např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 28 Cdo 3297/2008 ze dne 8. 4. 2009 a rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 26 Cdo 3372/2011 ze dne 16. 1. 2013.

[4] Tamtéž, s. 246.

§ 38: Zásady hospodaření obce