Zákon o obcích je páteřním předpisem komunálního práva, bez jehož důkladné znalosti se v praxi nedá obejít. Ve spolupráci s Dominikem Hrubým, který se této oblasti dlouhodobě věnuje (mimo jiné jeho jméno najdete pod odpovědmi Právní poradny SMS ČR), jsme se pro naše čtenáře rozhodli připravit cyklus článků, ve kterých vás s jednotlivými ustanoveními obecního zřízení postupně seznámíme.
§ 49
(1) Obce mají právo být členy svazku obcí za účelem ochrany a prosazování svých společných zájmů.
(2) Obce mohou vytvářet svazky obcí, jakož i vstupovat do svazků obcí již vytvořených. Členy svazku obcí mohou být jen obce.
(3) Svazek obcí je právnickou osobou, která vede účetnictví podle zákona o účetnictví.
(4) Svazek obcí nabývá právní osobnosti zápisem do rejstříku svazků obcí vedeného u krajského úřadu příslušného podle sídla svazku obcí. Do rejstříku svazků obcí se zapisuje den vzniku svazku obcí, den jeho zrušení s uvedením právního důvodu, den jeho zániku, název a sídlo svazku obcí, identifikační číslo osoby svazku obcí poskytnuté správcem základního registru právnických osob, podnikajících fyzických osob a orgánů veřejné moci, předmět činnosti svazku obcí, orgány, kterými svazek obcí jedná, a jméno, příjmení a adresa bydliště osob vykonávajících jejich působnost spolu s uvedením způsobu, jakým tento orgán svazek obcí zastupuje, a údaje o dni vzniku nebo zániku jejich funkce a údaje o členských obcích svazku obcí v rozsahu název obce a její identifikační číslo osoby, včetně údaje o dni vzniku a zániku jejich členství. Rejstřík svazků obcí je veřejný rejstřík; jeho součástí je sbírka listin, v níž jsou uloženy smlouva o vytvoření svazku obcí spolu se stanovami a změny těchto dokumentů. Krajský úřad vede rejstřík svazků obcí v přenesené působnosti.
Komentované ustanovení zakládá dobrovolný svazek obcí jako zvláštní formu právnické osoby, která slouží ke sdružování obcí za účelem vzájemné spolupráce.
DSO jako právnická osoba
Dobrovolný svazek obcí (DSO), pro nějž § 40 zákona o obcích zavádí legislativní zkratku „svazek obcí“, je zvláštní formou korporace, tedy právnické osoby tvořené společenstvím osob (viz. § 210 odst. 1 nového občanského zákoníku).
V rámci výkladu je v některých případech nutné rozlišit na jedné straně „běžné“ DSO a na druhé straně tzv. společenství obcí ve smyslu § 53a-53f zákona o obcích, zvláštní kvalifikovanou formu DSO určenou pro intenzivnější spolupráci obcí na vyšší kvalitativní úrovni.
Spolupráce v rámci DSO je podle zákona o obcích preferovanou formou vzájemné spolupráce obcí. To vyplývá i z § 47 zákona o obcích, který zakazuje na spolupráci mezi obcemi bez účasti dalších osob užít některé instituty soukromého práva.
Obce vzájemně spolupracují i na dalších platformách – jmenovat lze např. místní akční skupiny (MAS), které jsou klíčové pro venkovské oblasti, v nichž realizují komunitně vedený místní rozvoj (CLLD), a vedle obcí jsou jejich členy též další lokální aktéři z podnikatelského i neziskového sektoru, nebo sdružení obcí na celostátní úrovni a regionální úrovni (především Sdružení místních samospráv ČR a Svaz měst a obcí ČR.
Hlavním specifikem DSO je, že jeho členy mohou být podle odstavce 2 komentovaného ustanovení pouze obce. Na základě § 24 odst. 1 zákona o Hlavním městě Praze může být členem DSO též Hlavní město Praha. Naopak § 26 zákona o krajích výslovně stanoví, že kraj nemůže být členem svazku obcí (v odborné debatě se opakovaně objevují návrhy na změnu spočívající v umožnění členství krajů v DSO, které však zatím nebyly do legislativy promítnuty).
Členem DSO nemohou být ani městské části Hlavního města Prahy, po které zákon tuto možnost nezakládá, ani městské obvody a městské části územně členěných statutárních měst, které jednají podle § 134 zákona o obcích v záležitostech jim svěřených zákonem a v mezích zákona statutem vždy za statutární město, a nemají tedy vlastní právní subjektivitu.
Jak napovídá už název samotné právnické osoby, členství v DSO je zásadně dobrovolné. Členy DSO (nikoliv však společenství obcí, jehož specifika jsou zmíněna níže) se obce mohou stávat bez jakéhokoliv omezení. Jedna obec může být členem libovolného počtu DSO, členem jednoho DSO může být libovolný počet obcí. Členy DS nemohou být územní samosprávné celky z cizích států (spolupráci s nimi upravuje § 55 zákona o obcích).
V ČR v současné době existuje více než 700 DSO.[1] Zákon nevyžaduje, aby mezi členy jednoho DSO byla územní či jiná souvislost, v rámci DSO tedy mohou být členem obce ležící na území různých krajů, s různým počtem obyvatel apod. – podmínky přistoupení nicméně mohou podle § 50 odst. 2 písm. h) zákona o obcích upravit stanovy.
Zákon o obcích nestanoví ani minimální počet členů DSO, je tedy nutné vyjít z obecné úpravy základního druhu korporace – spolku, pro nějž § 214 nového občanského zákoníku vyžaduje alespoň tři členy.
Na odlišném principu stojí zvláštní úprava společenství obcí zavedená do § 53a-5f zákona o obcích s účinností od 1. 1. 2024. Společenstvím obcí se může stát pouze takový DSO, jehož členy jsou obce nacházející se ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností a těchto členů je minimální počet stanovený § 53b odst. 1 zákona o obcích. Obec může být členem pouze jednoho společenství obcí, omezen je rovněž počet společenství obcí ve správním obvodu jedné obce s rozšířenou působností.[2]
V rámci „běžných“ DSO mohou obce spolupracovat v oblasti samostatné působnosti, tedy v rámci správy svých záležitostí. Demonstrativní výčet okruhů činnosti DSO stanoví § 50 odst. 1 zákona o obcích. V rámci společenství obcí pak mohou obce spolupracovat také při výkonu přenesené působnosti, tedy při výkonu státní správy, a to v těch agendách, které vykonávají všechny obecní úřady.
Založení DSO
Obce, které hodlají založit DSO, spolu musí uzavřít veřejnoprávní smlouvu o vytvoření DSO. Rozhodnutí o uzavření smlouvy o vytvoření DSO je podle § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích vyhrazeno zastupitelstvu obce. Její obligatorní přílohou podle odstavce 5 komentovaného ustanovení jsou stanovy DSO. Základní náležitosti stanov upravuje § 50 odst. 2 zákona o obcích.
Smlouva se stanovami se pak přikládá k návrhu na zápis do rejstříku svazků obcí. Rejstříky svazků obcí vedou v přenesené působnosti krajské úřady. Místní příslušnost DSO ke konkrétnímu krajskému úřadu je dána místem jeho sídla.
Pokud smlouva a stanovy nemají vady (tj. byly řádně schváleny všemi zúčastněnými obcemi a obsahují povinné náležitosti), krajský úřad rozhodne o zápisu DSO do rejstříku a tímto okamžikem DSO vzniká. Při nesouhlasu s případným rozhodnutím o odmítnutí návrhu se navrhovatel může odvolat k Ministerstvu vnitra.
Odstavec 4 věta druhá komentovaného ustanovení obsahuje výčet údajů, které jsou v rejstříku DSO vedeny – jde o den vzniku svazku obcí, den jeho zrušení s uvedením právního důvodu, den jeho zániku, název a sídlo svazku obcí, identifikační číslo osoby svazku obcí, předmět činnosti svazku obcí, orgány, kterými svazek obcí jedná, a jméno, příjmení a adresa bydliště osob vykonávajících jejich působnost spolu s uvedením způsobu, jakým tento orgán svazek obcí zastupuje, a údaje o dni vzniku nebo zániku jejich funkce a údaje o členských obcích DSO včetně údaje o dni vzniku a zániku jejich členství. Pokud se některý z těchto údajů změní (tj. i v případě, kdy k DSO přistoupí nový člen nebo některý z členů z DSO vystoupí), má DSO povinnost podat do jednoho měsíce ke krajskému úřadu návrh změny údajů v rejstříku.
Hospodaření DSO
Odstavec 3 komentovaného ustanovení ukládá DSO povinnost vést účetnictví podle příslušného zákona. Bližší úpravu hospodaření DSO pak obsahuje § 38-39a zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
DSO hospodaří jednak s majetkem, který do něj vložily jeho členské obce podle jeho stanov, jednak s majetkem, který získal svou vlastní činností. Rozdělení majetku na tyto dvě kategorie je klíčové, neboť majetek vložený do hospodaření svazku DSO obcí zůstává ve vlastnictví obce, a orgány DSO s ním mohou nakládat jen v souladu s majetkovými právy, které na ně členská obec přenesla podle stanov. Na DSO nelze převést taková majetková práva, která jsou vyhrazena zastupitelstvu (a to ani rozhodnutím zastupitelstva).
Rozpočtové hospodaření DSO zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů formálnímu povinnostmi výrazně přibližuje rozpočtovému hospodaření územních samosprávných celků. DSO hospodaří podle svého rozpočtu zpracovaného v třídění stanoveném vyhláškou o rozpočtové skladbě, sestavuje střednědobý výhled rozpočtu a po skončení kalendářního roku zpracovává údaje o rozpočtovém hospodaření do závěrečného účtu. Rozpočtové dokumenty a jejich návrhy má DSO povinnost zveřejnit na svých internetových stránkách a na úředních deskách všech členských obcí.
Stejně jako obec je DSO podle § 53 zákona o obcích povinen zajistit přezkoumání svého hospodaření podle zvláštního zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, tj. buď požádat o přezkoumání krajský úřad, nebo jej zadat auditorovi.
§ 39a zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů pak umožňuje, aby DSO zřizoval vlastní organizační složky jako svá zařízení bez právní subjektivity, zřizoval příspěvkové organizace, zakládal společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti, a zřizoval školské právnické osoby podle školského zákona. O zřízení nebo založení organizační složky nebo právnické osoby rozhoduje nejvyšší orgán svazku vymezený stanovami.
[1] Svejkovský J., Polčák S., Průša L. a kol. Právo pro obce. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 23.
[2] Je vhodné uvést, že takto omezující nastavení podmínek pro spolupráci ve společenství obcí bylo předmětem ostré kritiky odborné veřejnosti v rámci připomínkového řízení k příslušnému novelizačnímu návrhu.
%20PRO%20STAROSTY%202024.png)
