Zákon o obcích je páteřním předpisem komunálního práva, bez jehož důkladné znalosti se v praxi nedá obejít. Ve spolupráci s Dominikem Hrubým, který se této oblasti dlouhodobě věnuje (mimo jiné jeho jméno najdete pod odpovědmi Právní poradny SMS ČR), jsme se pro naše čtenáře rozhodli připravit cyklus článků, ve kterých vás s jednotlivými ustanoveními obecního zřízení postupně seznámíme.
§ 35
(1) Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.
(2) Do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102, s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.
(3) Při výkonu samostatné působnosti se obec řídí
a) při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem,
b) v ostatních záležitostech též jinými právními předpisy vydanými na základě zákona.
Komentované ustanovení vymezuje samostatnou působnost obce, tedy rozsah samosprávy ve smyslu čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy ČR.
Samosprávná činnost, terminologií zákona činnost v rámci samostatné působnosti, je primárním důvodem existence obcí jako územních samosprávných společenství občanů (viz. § 1 zákona o obcích). Prostřednictví činnosti v samostatné působnosti obec naplňuje právo svých občanů na samosprávu zaručené čl. 8 a 100 Ústavy ČR. Tomu odpovídá také čl. 3 Evropské charty místní samosprávy, který definuje místní samosprávu jako právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných.[1]
Podle čl. 104 Ústavy ČR může pravomoc zastupitelstev obcí a krajů, které samostatně spravují územně samosprávné celky, být stanovena jen zákonem. Rozsah samostatné působnosti je nicméně v zákonech definován pouze obecně.
Jak vyplývá z textu níže, samostatná působnost obce zahrnuje velmi široké spektrum nejrůznějších činností a agend, jejichž pojítkem je jen a pouze vztah k zájmům obce a jejích občanů. Rozsah kompetencí v samostatné působnosti je ze zásady pro všechny obce stejný, faktický rozsah vykonávaných činností závisí na počtu obyvatel, rozloze a dalších objektivních charakteristikách obce, ale do značné míry také na politickém vedení obce.
Pozitivní vymezení samostatné působnosti
Obecný základ samostatné působnosti vymezuje § 2 odst. 1 zákona o obcích, podle nějž obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů.
Podle odstavce 1 komentovaného ustanovení patří do samostatné působnosti záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce výslovně svěří zákon (ať už zákon o obcích nebo zvláštní zákony, viz. níže). Do samostatné působnosti tedy spadá i obslužná činnost potřebná pro fungování obce a jejích orgánů, tj. nakládání s majetkem, vystupování v pracovněprávních vztazích, vedení účetnictví apod.
Odstavec 2 komentovaného ustanovení pak nabízí demonstrativní výčet záležitostí spadajících do samostatné působnosti obce, do nějž zahrnuje záležitosti uvedené v § 84 a 85 zákona o obcích (ustanovení upravující pravomoc zastupitelstva obce) a § 102 zákona o obcích (ustanovení upravující pravomoc rady obce) s výjimkou vydávání nařízení obce, které podle § 11 odst. 1 zákona o obcích spadá do přenesené působnosti. Dále do samostatné působnosti spadá péče (na území obce, v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi) o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů – komentované ustanovení obsahuje pouze demonstrativní výčet takových potřeb.
Péče o potřeby občanů a o všestranný rozvoj území je povinností obce, konkrétní provedení naplňování této povinnost nicméně závisí na politickém rozhodnutí zastupitelstva obce, které obec podle čl. 101 odst. 1 Ústavy ČR spravuje.
Negativní vymezení samostatné působnosti
Komentované ustanovení výslovně vyjímá ze samostatné působnosti obcí přenesenou působnost orgánů obce (včetně vydávání nařízení obce) a záležitosti, které jsou zákonem svěřeny krajům (tj. vyšším územně samosprávným celkům) nebo jsou svěřeny správním úřadům jako výkon státní správy.
Do přenesené působnosti orgánů obce patří taková působnost obcí, o níž to zákon výslovně stanoví. Podle § 8 zákona o obcích totiž platí, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde o samostatnou působnost. To vychází z čl. 105 Ústavy, podle nějž lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon.
V extrémním případě může přímo z povahy konkrétní kompetence, kterou zvláštní zákon obci či jejímu orgánu stanoví, jednoznačně vyplývat její příslušnost do oblasti státní správy (a tedy do přenesené působnosti obce), ačkoliv to není ve zvláštním zákoně nijak vyjádřeno. Takto Ústavní soud ČR v nálezu sp. zn. II. ÚS 995/07 ze dne 10. 7. 2007 určil, že kompetence obcí být veřejným opatrovníkem podle tehdy platné právní úpravy je vykonávána v přenesené působnosti, neboť jde o plnění povinnosti státu poskytnout základní ochranu lidské důstojnosti osobám zbavených způsobilosti k právním úkonům, nikoliv o činnost v rámci samostatné správy záležitostí obce.[2]
Právní regulace činnosti obce v samostatné působnosti
Právo občanů na samosprávu, které je vykonáváno prostřednictvím obcí a krajů, logicky není neomezené a při jeho výkonu je nutné dodržovat relevantní právní předpisy. Na druhou stranu toto ústavně zaručené právo požívá zvláštní ochrany, když čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR stanoví, že státní orgány mohou do samostatné působnosti zasahovat jen za účelem ochrany zákona a (v souladu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) jen zákonem stanoveným způsobem.[3]
Z výše uvedeného vychází § 7 odst. 1 zákona o obcích, podle nějž rozsah samostatné působnosti může být omezen jen zákonem. Státní orgány a orgány krajů pak mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví.
Tomu odpovídá odstavec 3 komentovaného ustanovení. Podle něj se obce při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí pouze zákonem (neboť pravomoc vydávat v rozsahu samostatné působnosti vyhlášky vyplývá přímo z čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR a rozsah samostatné působnosti může být omezen jen zákonem) a při ostatní činnosti vedle zákona též jinými právními předpisy vydanými na základě zákona.
Vázanost obcí zákonem je nutné s ohledem na systematiku právního řádu vykládat tak, že jsou obce vázány nejen právními předpisy s právní silou zákona, ale i právními předpisy s vyšší právní silou nebo s aplikační předností před zákonem, tedy ústavními zákony a vyhlášenými mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
Jinými právními předpisy, vydanými na základě zákona, mohou být nařízení vlády ve smyslu čl. 78 Ústavy ČR, vyhlášky ministerstev a jiných správních úřadů ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, ale i nařízení nebo vyhlášky krajů, pokud je jim zákonem svěřeno regulovat oblast, která se dotýká činnosti obce.
Obecně závazné vyhlášky musí být vydány formálně v souladu se zákonem, věcně nesmí být v rozporu se zákonem či s ústavním pořádkem, a nesmí ani upravovat záležitosti, které jsou vyhrazeny zákonu či již zákonem upraveny, pokud se překrývá cíl regulace obou právních předpisů (viz. komentář k § 10 zákona o obcích). To je klíčové i pro vztah obecně závazných vyhlášek k podzákonným právním předpisům – v konkrétním případě je potřeba posoudit, zda případný rozpor obecně závazné vyhlášky s podzákonným právním předpisem nezakládá nepřímo též rozpor se zákonem, na jehož základě je takový podzákonný právní předpis vydán.
Výše uvedená ustanovení nevylučují, aby zákon obcím stanovil v samostatné působnosti určité specifické povinnosti vyplývající z jejich povahy veřejnoprávních korporací.[4] Tyto povinnosti mohou být formulovány buď obecně (typicky povinnost pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů stanovená § 2 odst. 2 zákona o obcích), ale i zcela konkrétně (např. povinnosti stanovené právními předpisy v oblasti ochrany osobních údajů, povinnosti podle zákona o zadávání veřejných zakázek, či povinnost zajistit veřejné pohřebiště podle § 16 zákona o pohřebnictví) – v takovém případě může být plnění povinností předmětem kontroly Ministerstva vnitra či jiných kontrolních orgánů (viz. § 123-124 a § 129-129a zákona o obcích).
[1] Shodně též Ústavní soud ČR v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/96 ze dne 19. 11. 1996.
[2] V souvislosti s přijetím nového občanského zákoníku na tento nález zákonodárce zareagoval vložením § 149b odst. 3 zákona o obcích, které výslovně stanoví, že výkon funkce veřejného opatrovníka podle občanského zákoníku obcí je výkonem přenesené působnosti.
[3] Zvláštní ochrana samosprávy je vyjádřena i tím, že obec přesvědčená o nezákonnosti zásahu do její samostatné působnosti má podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu přímou možnost podat proti takovému zásahu ústavní stížnost.
[4] Viz. např. nález Ústavního soudu ČR ze dne 20. 2. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 6/17, v němž ÚS vyslovil ústavní přípustnost regulace hospodaření obcí (tzv. dluhové brzdy) mj. s odůvodněním, že postavení obcí nelze srovnávat s postavením obchodních korporací, a nemohou se svým majetkem nakládat zcela volně, právě naopak, mají povinnost nakládat s ním vždy v zájmu svých občanů.
%20PRO%20STAROSTY%202024.png)
