Zákon o obcích je páteřním předpisem komunálního práva, bez jehož důkladné znalosti se v praxi nedá obejít. Ve spolupráci s Dominikem Hrubým, který se této oblasti dlouhodobě věnuje (mimo jiné jeho jméno najdete pod odpovědmi Právní poradny SMS ČR), jsme se pro naše čtenáře rozhodli připravit cyklus článků, ve kterých vás s jednotlivými ustanoveními obecního zřízení postupně seznámíme.
§ 41
(1) Podmiňuje-li tento zákon platnost právního jednání obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina o tomto právním jednání doložkou, jíž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny. Je-li listina touto doložkou obcí opatřena, má se za to, že povinnost předchozího zveřejnění, schválení nebo souhlasu byla splněna.
(2) Právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení neplatná.
(3) K neplatnosti právního jednání z důvodů stanovených v odstavci 2 a v § 38 odst. 4 a § 39 odst. 1 a 2 přihlédne soud i bez návrhu.
Komentované ustanovení upravuje povinnost obce opatřit některé listiny doložkou splnění zákonných požadavků a stanoví absolutní neplatnost právních jednání při nesplnění určitých zákonných požadavků.
Doložka splnění zákonných podmínek
Povinnost opatření listiny doložkou splnění zákonných požadavků se týká listin, jimiž jsou činěna některá právní jednání obce, typicky tedy smluv. Právní jednání je právní skutečností, jíž osoba nabývá práva a povinnosti na základě svého projevu vůle – konáním nebo opomenutím.
Jak předpokládá také § 20 odst. 2 nového občanského zákoníku, tvorbu právně relevantní vůle obce upravuje zákon o obcích. Povinnost opatření listiny doložkou je dána v případě, že zákon vyžaduje v procesu tvorby vůle obce zveřejnění, schválení nebo souhlas.
Předchozím zveřejněním podmiňuje právní jednání § 39 zákona o obcích, které stanoví povinnost zveřejnit záměr některých dispozic obce s hmotnými nemovitými věcmi před rozhodnutím o jejich uskutečnění.
Okruh právních jednání, jejichž uzavření musí předcházet schválení zastupitelstvem obce, stanoví § 84 a § 85 zákona o obcích. Okruh právních jednání, jejichž uzavření musí předcházet schválení radou obce, stanoví § 102 zákona o obcích.
V obecné rovině platí, že pouze zastupitelstvo a rada obce mohou tvořit vůli obce právně jednat. U širokého rozsahu zbytkové kompetence rady ve smyslu § 102 odst. 3 zákona o obcích je však dána na jedné straně možnost přenosu této kompetence (zcela nebo zčásti) na starostu nebo na obecní úřad, na druhé straně možnost zastupitelstva si tuto kompetenci (zcela nebo zčásti) vyhradit. Existují rovněž obce, v nichž se rada nevolí, a její pravomoci přechází podle § 99 odst. 2 ve spojení s § 102 odst. 4 zákona o obcích dílem na starostu, dílem na zastupitelstvo.
Předchozí souhlas před uzavřením právního jednání vyžaduje několik ustanovení obecního zákona - § 63 zákona o obcích vyžaduje souhlas krajského úřadu při uzavírání veřejnoprávní smlouvy o přenosu výkonu přenesené působnosti v základním rozsahu, § 66a zákona o obcích vyžaduje souhlas Ministerstva vnitra při uzavírání veřejnoprávní smlouvy o přenosu výkonu přenesené působnosti mezi obcemi s rozšířenou působností, § 84 odst. 1 písm. p) zákona o obcích vyžaduje souhlas zastupitelstva obce se vznikem pracovněprávního vztahu mezi obcí a členem zastupitelstva obce, a § 103 odst. 3 zákona o obcích vyžaduje souhlas ředitele krajského úřadu se jmenováním a odvoláním tajemníka obecního úřadu.
Doložka by měla být součástí příslušné listiny (typicky smlouvy). Komentované ustanovení neupravuje její obsahové náležitosti, avšak dobrou praxí je uvádět v ní nejen jaké zákonem vyžadované úkony právnímu jednání předcházely, ale také kdy a kým byly učiněny – např. „Záměr prodeje pozemku byl zveřejněn na úřední desce obce X od X. X. XXXX do Y. Y. YYYY. Prodej pozemku kupujícímu schválilo zastupitelstvo obce X na svém zasedání dne Z. Z. ZZZZ usnesením č. X/XXXX.“
V případě rozhodování starosty nebo obecního úřadu obvykle nedochází k předchozímu schvalování a starosta nebo příslušný zaměstnanec obecního úřadu tvoří vůli obce přímo např. uzavřením smlouvy. V takovém případě doložka připojena být nemusí, avšak pro jistotu protistrany lze v takových případech uvést do smlouvy text ve znění ve znění např. „O uzavření smlouvy rozhodl starosta obce v rámci výkonu zbytkové pravomoci rady na základě § 99 odst. 2 zákona o obcích.“ nebo „O uzavření smlouvy rozhodl starosta obce na základě pravomoci svěřené mu radou obce usnesením č. X/XXXX ze dne Z. Z. ZZZZ“.
S připojením doložky na listinu o právním jednání spojuje věta druhá odstavce 1 komentovaného ustanovení vyvratitelnou domněnku, že v doložce uvedené zákonem požadované úkony byly učiněny (ten, kdo by v případném sporu tvrdil opak, by jej musel prokázat).
Absence doložky sama o sobě neznamená neplatnost předmětného právního jednání. Jejím účelem je zejména posílení právní jistoty řádného postupu před uzavřením právního jednání jak pro obec, tak především pro její protistranu (viz. níže).
Případy absolutní neplatnosti právních jednání obce
Odstavec 3 komentovaného ustanovení stanoví tři případy absolutní neplatnosti právního jednání obce, tedy neplatnosti, k níž soud při svém rozhodování přihlédne i bez návrhu kteréhokoliv z účastníků. První z nich zavádí odstavec 2 komentovaného ustanovení, a jsou jím případy, kdy je právní jednání uzavřeno bez schválení zastupitelstva nebo rady obce, ačkoliv zákon schválení jedním z těchto orgánů vyžaduje.
Jak bylo uvedeno výše, s vyjímkou případů svěření rozhodovací pravomoci radou starostovi a obecnímu úřadu a případů obcí, v nichž se rada nevolí, platí, že schválení zastupitelstva nebo rady vyžadují všechna právní jednání obce. Oba orgány obce rozhodují o právních jednáních svým usnesením, zastupitelstvo na veřejných zasedáních, rada na neveřejných schůzích. Usnesení příslušného orgánu obce musí vymezit podstatné náležitosti předmětného právního jednání, např. v případě prodeje věci specifikovat, jaká věc bude předmětem smlouvy, a výši kupní ceny. Teprve v rámci tohoto rozhodnutí může osoba pověřená uzavřením smlouvy sjednat vedlejší náležitosti daného právního jednání, např. smluvní pokutu.[1]
Absolutní neplatností jsou zatížena též právní jednání učiněná v rozporu se zákazem ručení podle § 38 odst. 4 a 5 zákona o obcích. Tento zákaz se týká ručení ve smyslu § 2018-2028 nového občanského zákoníku, nikoliv jiných zajišťovacích či utvrzovacích institutů, a § 38 odst. 3 písm. a) až f) zákona o obcích z něj stanoví určité výjimky.
Posledním okruhem porušení zákona o obcích způsobujících bez dalšího absolutní neplatnost je porušení povinnosti zveřejnit záměr dispozice s hmotnou nemovitou věcí podle § 39 odst. 1 zákona o obcích a povinnost odůvodnit odchylku od ceny obvyklé při převodu majetku obce za cenu nižší než obvyklou.
Neplatnost právního jednání z důvodu absence schválení zastupitelstvem či radou, absence zveřejnění záměru nebo absence odůvodnění cenové odchylky nelze žádným způsobem následně zhojit.[2] Splnění těchto podmínek je však nutné posuzovat s ohledem na jejich smysl a účel, i s ohledem na § 574 nového občanského zákoníku, podle nějž je třeba na právní jednání spíše hledět jako na platné než jako na neplatné. Např. Nejvyšší soud ČR v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 2146/2010 ze dne 23. 2. 2012 vyslovil, že i v případě, kdy byl záměr před rozhodnutím v příslušném orgánu obce zveřejněn po kratší než zákonem požadovanou dobu, bude právní jednání platné, pokud by navzdory tomu potencionální zájemci mohli učinit vůči obci svoji nabídku a potenciální kritici dané dispozice mohli zaslat své námitky.
Jak vyplývá z judikatury vrcholných soudů, vzhledem k tomu, že pravidla tvorby vůle obce jsou stanovena zákonem, je odpovědností smluvní protistrany si ověřit, že před uzavřením smlouvy byly splněny zákonem stanovené podmínky. Pokud tak protistrana neučiní, nemůže se později dovolávat své dobré víry ohledně splnění zákonných podmínek.[3]
Není vyloučeno, aby bylo právní jednání obce absolutně neplatné i v jiných případech, než stanoví odstavec 3 komentovaného ustanovení, buď na základě jiných zvláštních ustanovení soukromoprávních předpisů, nebo na základě obecného pravidla § 588 nového občanského zákoníku – podle něj soud přihlédne i bez návrhu k neplatnosti právního jednání, které se zjevně příčí dobrým mravům, anebo které odporuje zákonu a zjevně narušuje veřejný pořádek; to platí i v případě, že právní jednání zavazuje k plnění od počátku nemožnému.
[1] Nález Ústavního soudu ČR sp. zn. I. ÚS 2574/14 ze dne 25. 8. 2015
[2] Např. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 3130/2005 ze dne 14. 6. 2006
[3] Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn 25 Cdo 1329/2014 ze dne 24. 3 2015, nález Ústavního soudu ČR sp. zn. III ÚS 721/2000 ze dne 10. 7. 2001
%20PRO%20STAROSTY%202024.png)
