Zákon o obcích je páteřním předpisem komunálního práva, bez jehož důkladné znalosti se v praxi nedá obejít. Ve spolupráci s Dominikem Hrubým, který se této oblasti dlouhodobě věnuje (mimo jiné jeho jméno najdete pod odpovědmi Právní poradny SMS ČR), jsme se pro naše čtenáře rozhodli připravit cyklus článků, ve kterých vás s jednotlivými ustanoveními obecního zřízení postupně seznámíme.
§ 53e
(1) Výkon správních činností59) může obec zajišťovat prostřednictvím zaměstnance společenství obcí, jehož je obec členem, za podmínek upravených stanovami společenství obcí a na základě dohody mezi společenstvím obcí a členskou obcí.
(2) Výkon správních činností v přenesené působnosti může obec zajišťovat prostřednictvím zaměstnance společenství obcí pouze ve vztahu k přenesené působnosti, kterou podle zákona vykonávají všechny obecní úřady. Prostřednictvím zaměstnance společenství obcí nemůže obec zajišťovat výkon přenesené působnosti podle volebních zákonů.
(3) Zaměstnanec společenství obcí vykonávající správní činnosti podle odstavce 1 má postavení úředníka územního samosprávného celku zařazeného do obecního úřadu. Oprávnění stanovit a ukládat zaměstnanci společenství obcí pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jeho práci a dávat mu k tomu účelu závazné pokyny má v rozsahu stanoveném podle odstavce 1 tajemník obecního úřadu; ostatní práva a povinnosti zaměstnavatele vykonává vůči tomuto zaměstnanci společenství obcí. Na zaměstnance a na společenství obcí se při tom vztahují ustanovení zákona o úřednících územních samosprávných celků obdobně.
______________
59) § 2 odst. 3 zákona č. 312/2002 Sb.
Komentované ustanovení zakládá možnost obce vykonávat správní činnosti prostřednictvím zaměstnance společenství obcí, určuje okruh těchto správních činností a upravuje postavení předmětného zaměstnance.
Institut společenství obcí byl do zákona o obcích zaveden novelizačním zákonem č. 418/2023 Sb. s účinností od 1. 1. 2024. Je koncipován jako další možná platforma pro realizaci dobrovolné spolupráce obcí[1] v podmínkách české decentralizované obecní samosprávy. Jedná se o kvalifikovanou formu dobrovolného svazku obcí (dále jen „DSO“) s určitými specifickými charakteristikami, bez jejichž splnění nemůže společenství obcí vzniknout.
Klíčovou přidanou hodnotou společenství obcí vůči standardním DSO je podle současné právní úpravy možnost obcí sdružených ve společenství obcí vykonávat správní činnosti prostřednictvím zaměstnance tohoto společenství, tzv. „létajícího úředníka“.
Komentované ustanovení nepřenáší žádnou působnost na společenství obcí. Společenství obcí za dohodnutých podmínek toliko poskytuje členské obci svého zaměstnance, aby vykonal sjednané správní činnosti. Všechny úkony vzešlé z výkonu těchto správních činností jsou však činěny jménem obce, resp. jejího orgánu.
Dohoda mezi obcí a společenstvím obcí
Odstavec 1 předpokládá, že podmínky využívání zaměstnanců společenství obcí jeho členy budou v obecné rovině upraveny stanovami. Stanovy mohou určit např. druhy správních činností, pro jejichž výkon společenství zaměstnance pro členské obce zajišťuje, nebo proces sjednávání dohody s členskými obcemi.[2] Platí, že všechny členské obce by měly mít možnost využívat zaměstnance společenství obcí pro plnění svých správních činností za stejných podmínek.
Klíčová je však v konkrétních případech dohoda mezi obcí a společenstvím obcí – ačkoliv zákon nevylučuje, aby jednu dohodu uzavřelo společenství obcí s více obcemi, praktické bude uzavřít zvlášť dohodu s každou obcí, která má o využívání létajícího úředníka zájem. Ta by podle důvodové zprávy k návrhu novelizačního zákona měla „vymezit konkrétní obsah čerpání služeb (např. druh správní činnosti, kterou bude obec prostřednictvím ‚létajícího úředníka‘ zajišťovat, rozsah výkonu správní činnosti, úhrada za ‚čerpání služeb‘, stanovení konkrétního zaměstnance společenství obcí, který bude k výkonu správních činností u obce přidělen)“.[3]
Okruh možných správních činností
Správní činností se podle § 2 odst. 3 zákona o úřednících územních samosprávných celků (dále jen „zákon o úřednících ÚSC“), na nějž odkazuje poznámka pod čarou v odstavci 1 komentovaného ustanovení, se rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů. Zaměstnanec obce, podílející se na výkonu správních činností a zařazený do obecního úřad, je podle § 2 odst. 4 zákona o úřednících ÚSC úředníkem, na jehož pracovní poměr se vztahuje zvláštní úprava tohoto zákona.
Obec může prostřednictvím létajícího úředníka vykonávat všechny správní činnosti v samostatné působnosti, okruh správních činností v přenesené působnosti naproti tomu omezuje odstavec 2 komentovaného ustanovení.
Létající úředník nemůže vykonávat správní činnosti v rámci agend v přenesené působnosti, které zákon svěřuje jiným orgánům obce než obecnímu úřadu (tj. např. vydávání nařízení obce nebo vydávání územních opatření o stavební uzávěře a o asanaci území podle stavebního zákona). Výkon působnosti může být obecnímu úřadu svěřen na základě zvláštního zákona, nebo v rámci tzv. zbytkové kompetence na základě § 109 odst. 3 písm. b) zákona o obcích.
Dále nemůže létající úředník vykonávat správní činnosti v rámci takových agend, které zákon svěřuje pouze některých obecním úřadům – jedná se nejen o agendy svěřené obecním úřadům obcí s rozšířenou působností a pověřeným obecním úřadům, ale také o další agendy svěřené pouze vymezenému okruhu obecních úřadů, typicky o působnost stavebního úřadu a matričního úřadu, ale i agendu vidimace a legalizace (okruh věcně příslušných obecních úřadů stanoví vyhláška Ministerstva vnitra č. 36/2006 Sb.) nebo agendu kontaktního místa veřejné správy (okruh věcně příslušných obecních úřadů stanoví vyhláška Ministerstva vnitra č. 553/2020 Sb.).
Výslovně je pak z možnosti výkonu prostřednictvím létajícího úředníka vyjmuta působnost svěřená obecním úřadům volebními zákony (např. § 14 zákona o volbách do zastupitelstev obcí).
Z agend, v rámci nichž obec může zajišťovat výkon správní činností létajícím úředníkem, lze jmenovat např. projednávání některých přestupků, rozhodování o povolování kácení dřevin mimo les nebo agendu ohlašovny podle zákona o evidenci obyvatel.
Pracovněprávní postavení létajícího úředníka
Vzhledem k tomu, že je létající úředník zaměstnancem společenství obcí, avšak přímo ve své náplni práce má výkon práce pro jiné subjekty – členské obce, má z hlediska pracovního práva specifické postavení.
V obecné rovině vůči létajícímu úředníkovi vykonává práva a povinnosti zaměstnavatele – např. uzavírání a ukončování pracovního poměru, stanovení mzdy, určování čerpání dovolené aj. – předseda společenství obcí jako jeho statutární orgán, pokud stanovy neurčí jinak (mohou např. zřídit pozici manažera, který bude řídit vnitřní chod společenství včetně vykonávání práv a povinností zaměstnavatele vůči zaměstnancům společenství).
Vzhledem k tomu, že zaměstnanci DSO nepatří podle § 109 odst. 3 zákoníku práce mezi zaměstnance odměňované platem, náleží létajícímu úředníkovi za práci mzda. Při jejím stanovení se společenství obcí nemusí řídit platovou regulací (nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě) a mzdu může sjednat v zásadě libovolně, při respektu k pravidlům rozpočtového hospodaření a k obecným zásadám odměňování zaměstnanců stanoveným zákoníkem práce.
Ve vztahu k výkonu správních činností pro členskou obec v rozsahu sjednaném dohodou mezi obcí a společenství organizační, řídící a kontrolní pravomoc zaměstnavatele vůči létajícímu úředníkovi přebírá tajemník obecního úřadu této obce. Pokud v obci není tajemník obecního úřadu, plní tuto pravomoc podle § 103 odst. 3 zákona o obcích starosta obce.
Létajícímu úředníkovi propůjčuje odstavec 3 komentovaného ustanovení postavení úředníka zařazeného do obecního úřadu ve smyslu zákona o úřednících ÚSC, a výslovně stanoví, že se na něj obdobně použijí ustanovení tohoto zákona. Musí tedy splňovat předpoklady pro vznik pracovního poměru úředníka stanovené § 4 zákona o úřednících ÚSC. Dále důvodová zpráva k návrhu novelizačního zákona výslovně uvádí např. ustanovení § 10 – doba trvání pracovního poměru, § 11 – převedení na jinou práci, § 13 – odstupné, § 14 – pracovní pohotovost, § 15 – odpovědnost společenství obcí za škodu na majetku, § 16 – základní povinnosti úředníka.
Na létající úředníky se vztahuje rovněž úprava vzdělávání úředníků ÚSC, tj. povinnost prohlubovat si kvalifikaci účastí na vstupním vzdělávání, průběžném vzdělávání, a přípravě a ověření zvláštní odborné způsobilosti.
Zvláštní odbornou způsobilost je úředník povinen prokázat jen pokud vykonává správní činnosti stanovené vyhláškou Ministerstva vnitra č. 512/2002 Sb. Pokud létající úředník vykonává více takových správních činností – ať už pro jednu členskou obec nebo v souhrnu pro různé členské obce společenství – musí prokázat zvláštní odbornou způsobilost pro každou jím vykonávanou správní činnost (neboť se ho netýká výjimka pro obce s obecním úřadem, kde nejsou zřízeny alespoň dva odbory, stanovená § 21 odst. 4 písm. a) zákona o úřednících ÚSC).[4]
Pokud se létající úředník podílí na vydání nezákonného rozhodnutí nebo nesprávném úředním postupu, jehož následkem vznikne škoda třetím osobám škoda, kterou uhradí obec, může v souladu s § 17 a § 24 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci po létajícím úředníkovi požadovat regresní úhradu.
[1] Některé informační a odborné dokumenty používají termín „meziobecní spolupráce“. Ten však nelze považovat za vhodný, neboť je v povědomí představitelů obcí a dalších aktérů silně spojen s konkrétními projekty realizovanými v minulosti Svazem měst a obcí ČR.
[2] Vzorové stanovy společenství obcí jsou k dispozici na webových stránkách Ministerstva vnitra ČR: https://www.mvcr.cz/soubor/vzorove-stanovy-spolecenstvi-obci-pdf.aspx
[3] Sněmovní tisk č. 499 9. volebního období (od 2021), dostupný online na webu PSP ČR: https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=9&t=499.
[4] V současné době prochází legislativním procesem novela zákona o úřednících ÚSC, která má zavést možnost prokázání zvláštní odborné způsobilosti pro úředníky obcí se základním rozsahem výkonu přenesené působnosti. Tato by měla být pro létající úředníky dostačující, neboť mohou vykonávat správní činnost pouze v rámci agend spadajících do základního rozsahu přenesené působnosti. Viz. Sněmovní tisk č. 520 9. volebního období (od 2021), dostupný online na webu PSP ČR: https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=9&t=520.
%20PRO%20STAROSTY%202024.png)
