Zákon o obcích je páteřním předpisem komunálního práva, bez jehož důkladné znalosti se v praxi nedá obejít. Ve spolupráci s Dominikem Hrubým, který se této oblasti dlouhodobě věnuje (mimo jiné jeho jméno najdete pod odpovědmi Právní poradny SMS ČR), jsme se pro naše čtenáře rozhodli připravit cyklus článků, ve kterých vás s jednotlivými ustanoveními obecního zřízení postupně seznámíme.
§ 53d
(1) Nejvyšším orgánem společenství obcí je shromáždění starostů složené ze starostů členských obcí; starostu obce zastupuje místostarosta obce, případně starostou určený zástupce z řad členů zastupitelstva obce. Shromáždění starostů rozhoduje o všech záležitostech společenství obcí, pokud stanovy nesvěřují rozhodování jinému orgánu společenství obcí. Shromáždění starostů je vyhrazeno
a) schvalovat strategii rozvoje společenství obcí,
b) schvalovat rozpočet společenství obcí, střednědobý výhled rozpočtu společenství obcí, závěrečný účet společenství obcí a účetní závěrku společenství obcí sestavenou k rozvahovému dni,
c) zřizovat trvalé a dočasné peněžní fondy společenství obcí,
d) rozhodovat o přistoupení další obce do společenství obcí,
e) rozhodovat o vyloučení obce ze společenství obcí,
f) rozhodovat o zrušení a zániku společenství obcí,
g) rozhodovat v záležitostech stanovených zvláštním právním předpisem.
(3) V čele shromáždění starostů stojí předseda, který je statutárním orgánem společenství obcí. Předsedu zastupuje místopředseda, případně více místopředsedů. Předseda a místopředseda jsou voleni shromážděním starostů z řad jeho členů. Je-li zvoleno více místopředsedů, určí shromáždění starostů, v jakém pořadí zastupují předsedu.
(4) Název společenství obcí obsahuje označení „společenství obcí“, které může být nahrazeno zkratkou „s. o.“.
(5) Součástí sbírky listin rejstříku svazků obcí jsou žádost o přiznání postavení společenství obcí podle odstavce 2 a její přílohy, rozhodnutí podle odstavce 1 a rozhodnutí podle § 53f.
Komentované ustanovení určuje shromáždění starostů jako nejvyšší orgán a předsedu jako statutární orgán společenství obcí. Stanoví též vyhrazené pravomoci shromáždění starostů.
Institut společenství obcí byl do zákona o obcích zaveden novelizačním zákonem č. 418/2023 Sb. s účinností od 1. 1. 2024. Je koncipován jako další možná platforma pro realizaci dobrovolné spolupráce obcí[1] v podmínkách české decentralizované obecní samosprávy. Jedná se o kvalifikovanou formu dobrovolného svazku obcí (dále jen „DSO“) s určitými specifickými charakteristikami, bez jejichž splnění nemůže společenství obcí vzniknout, mezi něž patří i podoba nejvyššího orgánu a statutárního orgánu.
Komentované ustanovení klade důraz na politickou a symbolickou legitimitu nejvyšších volených představitelů obcí, kterým svěřuje jak rozhodování o zásadních záležitostech týkajících se společenství obcí, tak jeho zastupování navenek. Stanovy společenství obcí mohou nicméně vedle orgánů požadovaných zákonem zřídit i další orgány společenství. Vedle kontrolního orgánu tak lze zavést ve společenství obcí pod nejvyšší (politickou) řídící úrovní též manažerskou úroveň řízení vnitřního chodu společenství (s názvem např. „výkonný ředitel“, „manažer“, „tajemník“).
Nejvyšší orgán společenství obcí
Odstavec 1 komentovaného ustanovení určuje jako nejvyšší orgán společenství obcí shromáždění starostů skládající se ze starostů všech členských obcí. Členem shromáždění starostů je vždy starosta členské obce. Toho může v souladu s politickou povahou orgánu na jednáních zastupovat pouze místostarosta (viz. § 104 zákona o obcích) nebo jiný starostou určený zastupitel obce. Přípustné není zastoupení starosty úředníkem nebo jiným zaměstnancem obce, zástupcem jiném obce, ani třetí osobou (např. advokátem).
Význam shromáždění komentované ustanovení podtrhuje tím, že ačkoliv se jedná o nejvyšší orgán, svěřuje do jeho působnosti rozhodování o veškerých záležitostech společenství obcí, které nejsou stanovami svěřeny jinému orgánu (obecná úprava jednání za právnickou osobu stanovená § 163 nového občanského zákoníku svěřuje tuto zbytkovou pravomoc statutárnímu orgánu). S ohledem na potřebu operativního fungování společenství lze doporučit věnovat při tvorbě stanov společenství obcí výraznou pozornost rozdělení rozhodovacích pravomocí mezi jednotlivé orgány, a vyhnout se situaci, kdy bude nutné shromáždění starostů svolávat neúměrně často.[2]
Zákon v obecné rovině neupravuje usnášeníschopnost a kvórum rozhodování shromáždění starostů. S vyjímkou schvalování strategie rozvoje společenství obcí (viz. níže) se tedy použije § 156 odst. 1 nového občanského zákoníku, podle něj je kolektivní orgán se usnášet za účasti většiny členů a rozhoduje většinou hlasů zúčastněných členů. Stanovy však mohou stanovit pro konkrétní rozhodování odlišnou (kvalifikovanou) většinu. Vzhledem k tomu, že to zákon nevylučuje (nevyžaduje přítomnost v reálném čase, na rozdíl např. od zasedání orgánů obce), lze ve stanovách připustit i hlasování per rollam.
Oproti nejvyšším orgánům standardních DSO má shromáždění starostů ve společenství obcí přímo zákonem – konkrétně odstavcem 1 body a) až g) komentovaného ustanovení – vyhrazené kompetence, které nelze stanovami přenést na jiné orgány obce.
Vyhrazené pravomoci shromáždění starostů
V původním vládním návrhu novelizačního zákona bylo shromáždění starostů výslovně vyhrazeno pouze schvalování rozpočtu společenství. Pozměňovacím návrhem poslance L. Vlčka, který výrazně pozměnil komentované ustanovení a učinil ho komplexnějším, však byla nejvyššímu orgánu společenství vyhrazena i další klíčová rozhodnutí.[3]
Vedle pravomocí v odstavci 1 písmenech a) až g) komentovaného ustanovení svěřuje shromáždění starostů další vyhrazenou pravomoc – volbu předsedy a místopředsedů – odstavec 2 komentovaného ustanovení.
Schvalování strategie rozvoje společenství obcí – Strategie rozvoje společenství obcí je obdobou programu rozvoje obce na mikroregionální úrovni. Vzhledem k tomu, že se jedná o oblast samostatné působnosti, schvalují i standardní DSO zcela běžně různé rozvojové strategie pro své území.
V případě společenství obcí nicméně stanoví § 53a odst. 2 zákona o obcích výslovně, že se zpracovává za účelem plánování efektivního zajišťování koordinace veřejných služeb na území členských obcí a strategického rozvoje tohoto území, jež je předmětem činnosti společenství nad rámec standardních DSO. Jinými slovy zákon předpokládá, že společenství obcí strategii zpracuje a schválí a nebude dlouhodobě fungovat bez ní. Z praktického hlediska lze v budoucnu očekávat, že na obsah strategie budou navázány některé dotační prostředky určené pro společenství obcí.
Velký význam strategického dokumentu pro společenství obcí zdůraznil zákonodárce i tím, že ke schválení strategie vyžaduje souhlas kvalifikované většiny – tří pětin všech členů shromáždění starostů. Takovou úpravu lze hodnotit pozitivně jako pojistku před prosazením představy těsné většiny členů o strategickém rozvoji území společenství obcí do dlouhodobého strategického dokumentu na úkor konkurenční představy nezanedbatelné menšiny.
Schvalování rozpočtových dokumentů – Pravidla rozpočtového hospodaření DSO, která se přirozeně vztahují i na společenství obcí, stanoví § 38-39a zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Zákon rozpočtové hospodaření DSO formálními povinnostmi výrazně přibližuje rozpočtovému hospodaření územních samosprávných celků. Analogicky k pravomoci zastupitelstev obcí a krajů je tedy schvalování rozpočtových dokumentů společenství obcí vyhrazeno shromáždění starostů.
DSO hospodaří podle svého rozpočtu zpracovaného v třídění stanoveném vyhláškou o rozpočtové skladbě, sestavuje střednědobý výhled rozpočtu a po skončení kalendářního roku zpracovává údaje o rozpočtovém hospodaření do závěrečného účtu. Rozpočtové dokumenty a jejich návrhy má DSO povinnost zveřejnit na svých internetových stránkách a na úředních deskách všech členských obcí.
Stejně jako obec je DSO podle § 53 zákona o obcích povinen zajistit přezkoumání svého hospodaření podle zvláštního zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, tj. buď požádat o přezkoumání krajský úřad, nebo jej zadat auditorovi.
Zřizování trvalých a dočasných peněžních fondů – § 5 zákona o malých rozpočtových pravidlech stanoví možnost DSO zřizovat v rámci rozpočtu dílčí peněžní fondy, které mohou (avšak nemusí) mít konkrétní účelové určení. Analogicky k pravomoci zastupitelstev obcí a krajů je zřizování peněžních fondů společenství obce vyhrazenou pravomocí shromáždění starostů.
Finanční prostředky vyčleněné do peněžního fondu nemusí být uchovávány na samostatném bankovním účtu, musí být však odděleně vedeny v účetnictví. Zdrojem peněžních fondů mohou být podle § 5 odst. 2 zákona o malých rozpočtových pravidlech zejména přebytky hospodaření z minulých let, příjmy běžného roku, které nejsou určeny k využití v běžném roce, a převody prostředků z rozpočtu během roku do účelových peněžních fondů. Zřizování peněžních fondů DSO není, na rozdíl od zřizování peněžních fondů příspěvkových organizací podle § 29 ÚzmRoz, povinností DSO. V praxi mohou společenství obcí zřizovat například sociální fondy, fondy odměn nebo fondy na podporu kulturních či sportovních aktivit.[4]
Rozhodování o přistoupení další obce do společenství a o vyloučení obce ze společenství – Při rozhodování o přistoupení dalších obcí do existujícího společenství obcí musí shromáždění starostů vzít v potaz územní omezení společenství obcí na správní obvod obce s rozšířenou působností (ORP). Ačkoliv žádná obec nemá právní nárok na členství v žádném DSO, zejména v případě společenství obcí – s ohledem na jeho exkluzivní postavení a omezený počet společenství na území jednoho správního obvodu ORP – lze považovat za krajně nevhodné, pokud shromáždění starostů bude bránit v přístupu obci, která územně spadá do příslušného mikroregionu je ochotna podřídit se stanovám.
Vyloučit obec ze společenství obcí je pak možné pouze v případech výslovně uvedených ve stanovách, případně pokud závažně porušila povinnost vyplývající z členství a v přiměřené lhůtě nezjednala nápravu (viz. § 239 odst. 1 nového občanského zákoníku per analogiam).
Rozhodování o zrušení a zániku společenství obcí – Do vyhrazené pravomoci nejvyššího orgánu společenství obcí z logických důvodů náleží rozhodování o zániku společenství obcí jako právnické osoby. Náleží do něj rovněž rozhodování a zrušení postavení společenství obcí, tedy o podání žádosti podle § 53f zákona o obcích na krajský úřad.
De lege ferenda nelze považovat za optimální, že pro klíčové rozhodnutí o samotné existenci společenství obcí, resp. o jeho další existenci v tomto postavení, může shromáždění starostů rozhodnout na svém jednání prostou většinou přítomných členů. Proto lze důrazně doporučit stanovit pro tato rozhodnutí ve stanovách kvalifikovanou většinu.
Rozhodování v záležitostech stanovených zvláštním právním předpisem – Vzhledem k prozatímní krátké existenci institutu společenství obcí zatím žádný zvláštní právní předpis nesvěřuje společenství zvláštní kompetence, v jejichž rámci by rozhodovalo shromáždění starostů. Komentované ustanovení nicméně s touto budoucí eventualitou počítá.
Statutární orgán společenství obcí
Podle odstavce 2 komentovaného ustanovení je statutárním orgánem předseda shromáždění starostů zastupovaný místopředsedou či místopředsedy v pořadí určeném shromážděním. Jak předseda, tak místopředsedové musí být členy shromáždění starostů – musí se tedy jednat o starosty členských obcí. Předsedou a místopředsedou nemůže být zvolen místostarosta či zastupitel členské obce, který starostu na shromáždění zastupuje, ale jeho členem není.
V případě, že předseda nebo místopředseda pozbyde funkci starosty své obce (bude odvolán, vzdá se funkce, vyprší mu mandát dnem konání voleb a následným zvolením jiného starosty), ztrácí způsobilost vykonávat svoji funkci a shromáždění starostů by mělo na svém nejbližším zvolit jeho náhradu.
[1] Některé informační a odborné dokumenty používají termín „meziobecní spolupráce“. Ten však nelze považovat za vhodný, neboť je v povědomí představitelů obcí a dalších aktérů silně spojen s konkrétními projekty realizovanými v minulosti Svazem měst a obcí ČR.
[2] Vzorové stanovy společenství obcí jsou k dispozici na webových stránkách Ministerstva vnitra ČR: https://www.mvcr.cz/soubor/vzorove-stanovy-spolecenstvi-obci-pdf.aspx
[3] Sněmovní tisk č. 499 9. volebního období (od 2021), dostupný online na webu PSP ČR: https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=9&t=499.
[4] Svejkovský J., Polčák S., Průša L. a kol. Právo pro obce. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 229.
%20PRO%20STAROSTY%202024.png)
