§ 60: Volby do zastupitelstev v obcích a místní referendum

Komentované ustanovení svěřuje právní úpravu voleb do zastupitelstev obcí a právní úpravu místního referenda zvláštním zákonům.

Poznámky pod čarou v rámci komentovaného ustanovení nejsou aktuální – odkazují na zákony platné a účinné v době přijímání zákona o obcích, které již byly zrušeny a nahrazeny. V současnosti volby do zastupitelstev obcí upravuje zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen „volební zákon“), a místní referendum zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a změně některých zákonů.

Právní úprava voleb do zastupitelstev obcí se vztahuje též na volby do zastupitelstev městských obvodů a městských částí územně členěných statutárních měst ve smyslu § 4 odst. 2 zákona o obcích, a na volby do zastupitelstva Hlavního města Prahy a jeho městských částí (jejichž činnost jinak upravuje zvláštní zákon).

Základní principy voleb do zastupitelstev obcí

Jak stanoví čl. 102 odst. 2 Ústavy ČR, volební období zastupitelstev obcí (a krajů) je čtyřleté. Podle nyní účinného znění volebního zákona se volby do zastupitelstev obcí konají ve lhůtě počínající třicátým dnem před uplynutím funkčního období a končící dnem jeho uplynutí. Vzhledem k tomu, že vedlejším efektem této právní úpravy je posouvání termínu voleb do zastupitelstev obcí v rámci kalendářního roku směrem dopředu, výhledově v budoucnosti až do termínu letních prázdnin, byla v souvislosti s přijetím zákona o správě voleb přijata změna, podle níž se s účinností od 1. 1. 2026 volby do zastupitelstev územních samosprávných celků budou konat v prvním celém týdnu měsíce října v roce, v němž uplyne volební období. Příští řádné volby do zastupitelstev obcí se již budou řídit novou právní úpravou, měly by se tedy konat ve dnech 9. a 10. října 2026.

Vedle voleb v řádných čtyřletých intervalech upravuje § 58 volebního zákona tzv. nové volby. Ty se nejčastěji konají v případě, že se počet členů zastupitelstva obce sníží o více než polovinu oproti standardnímu počtu, nebo pod hranici 5 členů, a na uvolněná místa nejsou náhradníci. Podle § 54 volebního zákona se pak mohou konat také opakované volby nebo opakované hlasování, pokud soud shledal oprávněným návrh na neplatnost voleb nebo neplatnost hlasování, a dodatečné volby, pokud se předchozí volby nekonaly z důvodu nedostatečného počtu kandidátů.

Podle Čl. 102 odst. 1 Ústavy ČR musí volby do zastupitelstev splňovat základní principy voleb obvyklé v demokratickém právním státě – tajnost, všeobecnost, rovnost a přímost. Specifikem těchto voleb je, že právo volit a být voleni mají nejen občané ČR, kteří alespoň v druhý den dosáhli věku nejméně 18 let, a jsou v den voleb v obci přihlášeni k trvalému pobytu, ale také státní občané jiného státu, kteří alespoň  v druhý den voleb dosáhly věku nejméně 18 let, jsou držiteli potvrzení o přechodném pobytu nebo povolení k trvalému pobytu na území obce, jsou přihlášeni k pobytu v obci a právo volit jim přiznává mezinárodní úmluva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv.

Právo těchto cizích státních občanů plyne obecně z čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR, podle nějž ČR dodržuje závazky vyplývající z mezinárodního práva, a z čl. 10 Ústavy ČR, podle nějž vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu, a stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.

Dosud jedinou mezinárodní smlouvou, která je relevantní z pohledu volebního zákona, je Smlouva o fungování Evropské Unie (dále jen „SFEU)“. Relevantní ustanovení SFEU přiznávají předmětná práva občanům EU, tedy občanům 27 členských států EU (viz. § 17 zákona o obcích).

Ústava ČR nestanoví pro volby do zastupitelstev obcí žádné zásady volebního systému, podle § 2 volebního zákona se nicméně tyto volby konají podle zásad poměrného zastoupení. Ve volbách do zastupitelstev obcí mohou být volební stranou registrované politické strany a politická hnutí a jejich koalice, nezávislí kandidáti, sdružení nezávislých kandidátů i sdružení politických stran nebo hnutí a nezávislých kandidátů.

Volební systém ve volbách do zastupitelstev obcí je velmi specifický. Volič může na volebním lístku označit volební stranu, konkrétní kandidáty nebo kombinaci obojího. Z technického hlediska pak volič volí konkrétní kandidáty (nejvýše pak tolik, kolik členů zastupitelstva má v obci být zvoleno), avšak do přepočtu na mandáty v zastupitelstvu obce vstupuje počet hlasů pro celou volební stranu daný součtem hlasů pro všechny její kandidáty. Mandáty se mezi volební strany dělí za pomocí tzv. D’Hondtovy metody.

Kvůli své složitosti a těžké srozumitelnosti pro voliče bývá volební systém kritizován odbornou veřejností.[1] Lze však konstatovat, že vzhledem k vysoké míře decentralizace obecní samosprávy v ČR je velmi složité nalézt jednodušší systém, který bude vyhovovat všem obcím od těch nejmenších až po statutární města.[2]

Základní principy místního referenda

Místní referendum je projevem práva občanů přímo se podílet na správě věcí veřejných ve smyslu § 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Vedle místního referenda je součástí právního řádu také krajské referendum upravené zákonem o krajském referendu.

Zákon o místním referendu umožňuje provést místní referendum v obci, která není územně členěným statutárním městem, v městské části nebo v městském obvodu územně členěného statutárního města a v městské části hlavního města Prahy (pro které zavádí legislativní zkratku „obec“) nebo na území hlavního města Prahy a na území územně členěného statutárního města (pro které zavádí legislativní zkratku „statutární město“).

Specifickým případem je pak provedení místního referenda na území části obce, která není městskou částí nebo městským obvodem. V takovém místním referendu lze rozhodovat pouze o vzniku nové obce oddělením části stávající obce za podmínek stanovených § 20a a násl. zákona o obcích. Jde zároveň o jediný případ obligatorního konání referenda – o vzniku nové obce bez něj nelze rozhodnout.

Místní referendum se řídí stejnými principy volby do zastupitelstev obcí, tedy principy tajnosti, všeobecnosti, rovnosti a přímosti. Právo hlasovat v něm a další práva stanovená zákonem o místním referendu má každá osoba, která má právo volit do zastupitelstva obce (zákon pro ni zavádí legislativní zkratku „oprávněná osoba“).

Místní referendum vyhlašuje zastupitelstvo obce buď na základě vlastního vůle, nebo z vůle oprávněných osob. Oprávněné osoby, které chtějí iniciovat vyhlášení místního referenda, musí vytvořit nejméně tříčlenný přípravný výbor, a jejich návrh musí podpořit svým podpisem relevantní počet dalších oprávněných osob (v obcích do 3000 obyvatel jde o alespoň 30 % oprávněných osob, pro větší kategorie obcí zákon stanoví nižší podíl).

Předmětem místního referenda mohou být pouze záležitosti patřící do samostatné působnosti obce nebo statutárního města (viz. § 35 zákona o obcích). § 7 zákona o místním referendu navíc vymezuje okruhy, které nejsou přípustným předmětem referenda, ačkoli patří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města.

§ 8 odst. 3 zákona o místním referendu vyžaduje, aby otázka navržená pro místní referendum byla jednoznačně položena tak, aby na ni bylo možno odpovědět slovem „ano“ nebo slovem „ne“. Všechny oprávněné osoby (bez ohledu na jejich inteligenci, odbornost, úroveň místní znalosti apod.) musí mít možnost z položené otázky bez pochybností identifikovat, o čem hlasují.

V obecné rovině bývá častým předmětem místního referenda nakládání s majetkem obce (ať už jde o jeho zcizování, nebo investice), stavební činnost v obci, záležitosti týkající se životního prostředí, nebo dopravy v obci.

Zákon o místním referendu stanoví dva druhy kvalifikovaného kvóra, s nimiž spojuje dvě charakteristiky rozhodnutí v referendu přijatého – platnost a závaznost. K platnosti rozhodnutí v místním referendu je třeba účasti alespoň 35 % oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob. Závazné je rozhodnutí v místním referendu v takovém případě, že pro něj hlasovala nadpoloviční většina oprávněných osob, které se místního referenda zúčastnily, a zároveň alespoň 25 % oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob.

Pokud zastupitelstvo nebo jiný orgán obce přijme usnesení nebo učiní rozhodnutí nebo jiné opatření, které je v rozporu se závazným rozhodnutím v místním referendu, jde o důvod k uplatnění dozoru Ministerstva vnitra podle § 124 zákona o obcích.

Zvláštní právní úprava platí pro rozhodnutí o oddělení části obce a o sloučení obcí nebo připojení obce k jiné obci. Pro přijetí tohoto rozhodnutí je potřeba aktivní podpora nadpoloviční většiny oprávněných osob.[3]

[1] Svejkovský J., Polčák S., Průša L. a kol. Právo pro obce. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 84.

[2] V r. 2022 byl skupinou senátorů vedenou senátory J. Oberfalzerem a P. Štěpánkem předložen návrh novely volebního zákona, který měl při zachování současné podoby hlasovacích lístků přiblížit fungování volebního systému očekáváním voličů - viz. senátní tisk č. 270 13. volebního období (2020-2022), dostupný online na webu Senátu PČR: https://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/historie?action=detail&value=4956. I vinou nedostatečného pochopení změny mezi senátory však návrh Senátem těsně neprošel.

[3] Svejkovský J., Polčák S., Průša L. a kol. Právo pro obce. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 161-178.

§ 55: Spolupráce s obcemi jiných států