§ 70: Postavení člena zastupitelstva obce

Komentované ustanovení určuje charakter funkce člena zastupitelstva obce jako veřejné funkce a chrání práva člena zastupitelstva obce vyplývající z jeho pracovního poměru a obdobného právního vztahu.

Odstavec 1 komentovaného ustanovení odpovídá § 201 zákoníku práce. Podle něj se výkonem veřejné funkce pro účely zákoníku práce rozumí plnění povinností vyplývajících z funkce, která je vymezena funkčním nebo časovým obdobím a je obsazovaná na základě přímé nebo nepřímé volby nebo jmenováním podle zvláštních právních předpisů. § 201 odst. 2 zákoníku práce pak jako jeden z příkladů výkonu veřejné funkce uvádí výkon funkce člena zastupitelstva územního samosprávného celku.

Funkce zastupitele není vykonávána v pracovním poměru ani na základě dohody o provedení práce nebo o pracovní činnosti. Platí proto, že se zastupitelem nelze uzavřít tyto pracovněprávní vztahy s náplní práce odpovídající náplni výkonu funkce zastupitele.[1] Funkce zastupitele není vykonávána ani na základě smlouvy o dílo, příkazní smlouvy, nebo jakékoliv jiné soukromoprávní smlouvy. Za výkon funkce zastupiteli nenáleží mzda nebo plat, nýbrž odměna za výkon funkce ve smyslu § 72 a následujících zákona o obcích.

§ 79 zákona o obcích v souladu s § 5 odst. 1 zákoníku práce výslovně určuje právní vztahy související s výkonem funkce zastupitele, které se řídí zákoníkem práce – jedná se o splatnost a výplatu odměny a dalších plnění poskytovaných v souvislosti s výkonem funkce, jakož i srážky z nich, odpovědnost člena zastupitelstva obce za škodu, kterou způsobil obci v souvislosti s výkonem funkce, o postup obce v případě zjišťování průměrného výdělku, vzdání se práva na odměnu nebo další plnění a případ smrti člena zastupitelstva. Pouze pro tyto účely se obec považuje za zaměstnance a členové zastupitelstva obce za zaměstnavatele.

Citlivou praktickou otázkou může být odpovědnost zastupitele za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem funkce. § 392 odst. 1 zákoníku práce předpokládá, že fyzické osoby plnící veřejnou funkci odpovídají za škodu způsobenou při výkonu funkce tomu, pro koho byli činní – zastupitelé tedy odpovídají za způsobenou škodu obci. Podle § 79 zákona o obcích se na ně však použije omezení rozsahu odpovědnost stanovené § 257 odst. 2 zákoníku práce, který stanoví, že výše požadované náhrady škody způsobené z nedbalosti nesmí přesáhnout u jednotlivého zaměstnance částku rovnající se čtyřapůlnásobku jeho průměrného měsíčního výdělku před porušením povinnosti, kterým způsobil škodu; toto omezení neplatí pouze v případě, byla-li škoda způsobena úmyslně, v opilosti, nebo po zneužití jiných návykových látek.

Zákon nevymezuje žádnou „pracovní dobu“ či „dobu výkonu funkce“ zastupitele – v teoretické rovině platí, že všichni zastupitelé vykonávají během trvání svého mandátu funkci nepřetržitě 24 hodin denně 7 dní v týdnu. Je však do značné míry pouze na jejich úvaze, jak aktivní a iniciativní v rámci výkonu funkce budou. § 83 odst. 1 zákona o obcích stanoví povinnost zastupitele zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem, a plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží. Tyto povinnost však nejsou právně vymahatelné a z jejich neplnění může plynout toliko politická odpovědnost konkrétního zastupitele.

§ 71 odst. 1 zákona o obcích nicméně dělí zastupitele podle formy výkonu funkce na zastupitele, kteří jsou zvoleni do funkcí, pro jejichž výkon jsou na základě rozhodnutí zastupitelstva uvolněni, a na ostatní zastupitele.

U tzv. uvolněných zastupitelů právní předpisy předpokládají, že budou uvolněni ze svého zaměstnání nebo přeruší či alespoň výrazně omezí svou jinou výdělečnou činnost (ačkoliv jim zákon výkon zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost nezakazuje) a své profesní úsilí budou dominantně věnovat právě výkonu funkce. § 47 zákoníku práce jim při uvolnění ze zaměstnání zakládá nárok, aby po nástupu zpět do práce byli zařazeni na svou původní práci a pracoviště, a pokud to není možné, byli zařazeni podle pracovní smlouvy. Podle § 53 odst. 1 písm. c) zákoníku práce pak zaměstnavatel nesmí dát zaměstnanci výpověď v době, kdy je uvolněn pro výkon veřejné funkce.

V souladu s § 216 odst. 4 zákoníku práce § 81a zákona o obcích stanoví, že obec poskytne zastupiteli nově zvolenému do uvolněné funkce část dovolené, kterou nevyčerpal u svého zaměstnavatele před uvolněním k výkonu funkce.

U tzv. neuvolněných zastupitelů právní předpisy předpokládají, že budou vykonávat svoji funkci současně se zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností (pokud jsou v produktivním věku). Neuvolněnému členovi zastupitelstva obce, který je zaměstnán, proto přísluší v rozsahu nezbytně nutném pro výkon jeho funkce pracovní volno s náhradou mzdy nebo platu. Nevztahuje se na něj přitom § 201 odst. 3 zákoníku práce, podle nějž zaměstnanci, který vykonává veřejnou funkci vedle plnění povinností vyplývajících z pracovního poměru, může být z důvodu výkonu veřejné funkce poskytnuto pracovní volno v rozsahu nejvýše 20 pracovních dnů v kalendářním roce – § 71 odst. 2 zákona o obcích stanoví zvláštní úpravu, podle níž rozsah doby nezbytně nutné k výkonu funkce určí obec.

Neuvolněnému členovi zastupitelstva obce, který provozuje jinou výdělečnou činnost, pak náleží paušální náhrada výdělku ušlého v souvislosti s výkonem funkce ve výši stanovené zastupitelstvem.

Odstavec 2 komentovaného ustanovení výslovně stanoví zákaz krátit zastupitele na jeho právech vyplývajících z jeho pracovního poměru nebo jiného obdobného právního vztahu. Za obdobný právní vztah lze považovat především služební poměr státních zaměstnanců, příslušníků bezpečnostních sborů a vojáků z povolání podle zvláštních zákonů, nebo výkon jiné veřejné funkce. Za obdobný právní vztah však lze považovat i dodavatelsko-odběratelské vztahy zastupitele jako podnikající fyzické osoby nebo obchodní korporace, v níž má zastupitel podíl.

Porušením odstavce 2 komentovaného ustanovení není aplikace zvláštních ustanovení volebního zákona upravující neslučitelnost funkcí (problematika je zmíněna v textu k § 69 zákona o obcích), nebo zvláštních ustanovení zákona o střetu zájmů (viz. např. § 4a zákona o střetu zájmů zakazující veřejným funkcionářům provozovat rozhlasové a televizní vysílání a vydávat periodický tisk nebo omezení působení po skončení výkonu funkce stanovené § 6 zákona o střetu zájmů).

[1] Se souhlasem zastupitelstva (viz. § 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích) lze uzavřít se zastupitelem pracovněprávní vztah s odlišnou náplní práce.