§ 71: Uvolnění a neuvolnění členové zastupitelstva

Komentované ustanovení upravuje dvě formy výkonu funkce člena zastupitelstva obce, volno a náhradu ušlého výdělku poskytované v souvislosti s výkonem funkce neuvolněnému členovi zastupitelstva obce a zákaz poskytnutí daru členovi zastupitelstva obce.

Forma výkonu funkce člena zastupitelstva

Odstavec 1 komentovaného ustanovení zavádí dvě skupiny zastupitelů podle formy výkonu funkce. První skupinou jsou zastupitelé zvolení do funkcí, pro jejichž výkon jsou na základě rozhodnutí zastupitelstva uvolněni (tzv. uvolnění členové zastupitelstva obce), druhou skupinou pak všichni ostatní zastupitelé (tzv. neuvolnění členové zastupitelstva obce).

Zastupitelstvo v souladu s textací komentovaného ustanovení i v souladu s § 84 odst. 1 písm. k) zákona o obcích neurčuje jako uvolněné jmenovitě konkrétní zastupitele, ale funkce v rámci zastupitelstva – např. starosta, místostarosta, člen rady, předseda finančního výboru, předseda komise pro sport apod. Zastupitel zvolený do některé z takto určených funkcí je pak zastupitelem uvolněným pro výkon této funkce. V průběhu volebního období zastupitelstvo může měnit nejen personální obsazení, ale i okruh určených funkcí, tj. jak určit novou funkci jako uvolněnou, tak existující určení funkce jako uvolněné zrušit.

Zákon o obcích ani jiný právní předpis neurčuje žádné funkce, pro jejichž výkon musí být zastupitel uvolněn, ani minimální a maximální počet nebo podíl uvolněných zastupitelů. Zastupitelstvo při určení funkcí bere v úvahu především časovou náročnost optimálního výkonu funkce a rozpočtové možnosti obce. Na nejmenších obcích tak nebývá žádný uvolněný zastupitel, na druhé straně zákon nevylučuje stanovit všechny funkce v zastupitelstvu včetně řadových členů zastupitelstva jako uvolněné (ačkoliv se tak v praxi nestává).

Všichni členové zastupitelstva mají stejná práva (viz. např. § 82 zákona o obcích) a stejné povinnosti (viz. např. § 83 zákona o obcích). Obě formy výkonu funkce se odlišují především v předpokládané časové dotaci věnované výkonu funkce, s čímž souvisí odlišná úprava pracovněprávních souvislostí a odměňování.

U uvolněných zastupitelů právní úprava předpokládá, že budou uvolněni ze svého zaměstnání nebo přeruší či alespoň výrazně omezí svou jinou výdělečnou činnost a své profesní úsilí budou dominantně věnovat právě výkonu funkce. Je však nutné zdůraznit, že žádný právní předpis uvolněnému zastupiteli nezakazuje výkon závislé práce, ať už v pracovním poměru nebo na základě dohod, ani jinou výdělečnou činnost (typicky podnikání).

Při uvolnění ze zaměstnání uvolněným zastupitelů § 47 zákoníku práce zakládá nárok, aby po nástupu zpět do práce byli zařazeni na svou původní práci a pracoviště, a pokud to není možné, byli zařazeni podle pracovní smlouvy. Podle § 53 odst. 1 písm. c) zákoníku práce pak zaměstnavatel nesmí dát zaměstnanci výpověď v době, kdy je uvolněn pro výkon veřejné funkce.

V souladu s § 216 odst. 4 zákoníku práce § 81a zákona o obcích stanoví, že obec poskytne zastupiteli nově zvolenému do uvolněné funkce část dovolené, kterou nevyčerpal u svého zaměstnavatele před uvolněním k výkonu funkce.

Naproti tomu u neuvolněných zastupitelů právní předpisy předpokládají, že (pokud jsou v produktivním věku) budou vykonávat svoji funkci současně se zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností, proto jim odstavce 2 a 3 komentovaného ustanovení zakládají nárok na pracovní volno nebo náhradu ušlého zisku (viz. níže).

Klíčové je rozdělení na uvolněné a neuvolněné zastupitele i pro jejich odměňování. Uvolněným zastupitelům náleží za výkon funkce odměna v pevné výši vypočítané v souladu s § 73 zákona o obcích. Neuvolněným zastupitelům může odměnu schválit zastupitelstvo až do maximální výše stanovené zákonem o obcích, která je výrazně nižší než výše odměny uvolněného zastupitele ve stejné funkci, mohou však funkci vykonávat i bez nároku na odměnu (s výjimkou starosty, kterému náleží odměna ve výši alespoň 0,3násobku odměny uvolněného starosty).

Z tohoto principu vychází i fakt, že samotným vznikem mandátu člena zastupitelstva nevzniká nárok na odměnu za výkon funkce. Usnesení o stanovení odměn neuvolněnými členům zastupitelstva z předchozího volebního období podle § 72 odst. 3 zákona o obcích pozbývá účinnosti ukončením volebního období, tedy prvním dnem voleb. Zároveň nově zvolený zastupitel nejdříve do ustavujícího zasedání není zastupitelem zvoleným do funkce, která byla určena jako uvolněná.

Pracovní volno a náhrada ušlého výdělku

Aby neuvolnění členové zastupitelstva obce nebyli kvůli výkonu funkce kráceni na svém výdělku, stanoví jim zákon o obcích právo na poskytnutí pracovního volna (pro zaměstnance) a právo na náhradu ušlého výdělku (pro osobu provozující samostatně výdělečnou činnost).

Neuvolněnému zastupiteli, který je zaměstnán, přísluší v rozsahu nezbytně nutném pro výkon jeho funkce pracovní volno s náhradou mzdy nebo platu. Rozsah doby nezbytně nutné přitom podle odstavce 2 komentovaného ustanovení určuje obec – tato zvláštní úprava má přednost před § 201 odst. 3 zákoníku práce, podle nějž zaměstnanci, který vykonává veřejnou funkci vedle plnění povinností vyplývajících z pracovního poměru, může být z důvodu výkonu veřejné funkce poskytnuto pracovní volno v rozsahu nejvýše 20 pracovních dnů v kalendářním roce.

V souladu s faktem, že neuvolněný zastupitel vykonává funkci pro obec, věta druhá odstavce 2 komentovaného ustanovení zakládá nárok zaměstnavatele na náhradu mzdy nebo platu za dobu poskytnutého pracovního volna včetně odpovídající výše s tím spojených odvodů do veřejných pojistných systémů, přičemž tuto náhradu hradí zaměstnavateli obec. Doba nezbytně nutného pracovního volna určená obcí může být odlišná od doby vlastního výkonu funkce, neboť zastupitel po uvolnění ze zaměstnání může potřebovat určitý čas na dopravu do místa výkonu funkce, převlečení do vhodného reprezentativního oděvu apod. Náhrada se však vždy vyplácí za celou dobu poskytnutého pracovního volna.

Pro vyloučení pochybností, které v praxi občas nastávají, je vhodné uvést, že odstavec 2 komentovaného ustanovení jednoznačně ukládá zaměstnavateli povinnost pracovní volno zastupiteli v rozsahu určeném obcí poskytnout (a obci povinnost mu za to uhradit náhradu). Této povinnosti se zaměstnavatel nemůže zprostit s odkazem na aktuální okolnosti ve svém provozu (např. zvýšené množství zakázek, nemoc vyššího počtu ostatních zaměstnanců), na administrativní náročnost spojenou s nárokováním náhrady po obci ani na jiné obdobné okolnosti.

Neuvolněnému členovi zastupitelstva obce, který provozuje jinou samostatnou výdělečnou činnost, pak náleží paušální náhrada výdělku ušlého v souvislosti s výkonem funkce ve výši stanovené zastupitelstvem. Za jinou samostatnou výdělečnou činnost se považuje nejen živnostenské podnikání fyzické osoby, ale také např. činnost samostatného advokáta, daňového poradce nebo auditora, i činnost jednatele společnosti s ručením omezením nebo činnost člena představenstva nebo správní rady akciové společnosti.

Zastupitelstvo podle textace odstavce 3 komentovaného ustanovení musí stanovit jednak výši paušální náhrady za hodinu, jednak maximální výši náhrady za kalendářní měsíc. Výši hodinové náhrady lze doporučit stanovit s ohledem na standardní hodinový výdělek jednotlivce, neboť stanovení příliš vysoké i stanovení nulové nebo pouze symbolické hodinové náhrady by bylo v rozporu s jejím účelem, kterým je zajistit, aby neuvolněný zastupitel nebyl kvůli výkonu funkce krácen na svém výdělku. Na druhé stran při stanovení výše maximální náhrady za kalendářní měsíc lze vzít v úvahu, že při časově rozsáhlejším výkonu funkce si neuvolněný zastupitel může netriviální část samostatné výdělečné činnosti v měsíci rozvrhnout na jinou dobu, než kterou věnuje výkonu funkce.

Neuvolněným zastupitelům, kteří nejsou výdělečně činní (např. starobní důchodci, studenti), nebo mají jiné zdroje příjmů než je zaměstnání a samostatná výdělečná činnost (např. příjmy z kapitálového majetku), pak náhrada z logicky věci nenáleží.

Zákaz poskytnutí daru v souvislosti s výkonem funkce

Odstavec 4 komentovaného ustanovení zakazuje obci poskytnout členovi zastupitelstva v souvislosti s výkonem jeho funkce dar, a to i po skončení výkonu funkce. Účelem tohoto zákazu je zabránit orgánům obce, jejichž jsou zastupitelé členem nebo mají alespoň vliv na jejich složení, obcházet zákonná pravidla odměňování zastupitelů v jejich prospěch. Zákaz se vztahuje na jakékoliv peněžní i hmotné dary a zákon jej neomezuje žádnou minimální hodnotou daru.

Darem však není takové materiální plnění, které obec poskytuje členům zastupitelstva za účelem zajištění podmínek pro výkon funkce zastupitele. Může jít např. o papír a psací potřeby nebo diář, v případě uvolněných zastupitelů pak o poskytnutí kancelářských prostor aj. Ve světle toho za dar nelze považovat ani úhradu pojistného na pojištění odpovědnosti zastupitele za výkon funkce, nebo drobné plnění poskytnuté v souvislosti s účastí na jednáních orgánů obce, typicky občerstvení (analogicky § 5 odst. 1 zákona o střetu zájmů, který pro výši takových plnění stanoví limit 10000 Kč ročně).

Za přípustné lze rovněž považovat dary poskytnuté obcí zastupiteli, které však nijak nesouvisí s výkonem jeho funkce, např. dar za mimořádnou pomoc při odvracení živelní pohromy, příspěvek na domácí čističku odpadních vod nebo dar jubilantovi k narozeninám – v posledních dvou případech by však zastupiteli měl být dar poskytnut za stejných podmínek jako ostatním občanům obce.[1] Pravomoc k rozhodování o poskytování takových darů upravuje standardně § 85 písm. b) zákona o obcích.

[1] Zastupiteli lze nad rámec toho poskytnout odměnu při významném životním výročí ve smyslu § 80 odst. 1 písm. f) zákona o obcích, jejíž poskytnutí v jakékoliv výši schvaluje zastupitelstvo.