§ 103: Starosta

Komentované ustanovení upravuje pravomoci a úkoly starosty obce.

Starosta obce je jako jediný z orgánů obce monokratickým orgánem, tedy orgánem, který tvoří jediná osoba. Starosta a místostarosta jsou podle § 99 odst. 3 zákona o obcích z titulu své funkce členy rady obce. Podle § 109 odst. 1 zákona o obcích pak starosta stojí v čele obecního úřadu.

V souladu s § 84 odst. 2 písm. m) zákona o obcích stanoví odstavec 2 komentovaného ustanovení, že starostu a místostarosty volí zastupitelstvo z řad svých členů, kterému jsou starosta a místostarosta ze své činnosti odpovědni (může je kdykoliv odvolat). Vedle toho pak požaduje, aby starosta a místostarosta byli občany České republiky. Členy zastupitelstva mohou být podle § 17 zákona o obcích zvoleny cizí občané, kteří jsou v obci hlášeni k trvalému pobytu a pasivní volební právo jim přiznává mezinárodní smlouva, nemohou však být zvoleni starostou ani místostarostou.

Ve statutárních městech vykonává funkci starosty primátor, vedle nějž se volí též náměstci primátora. Starosta je orgánem městských obvodů a městských částí územně členěných statutárních měst.

Zastupování obce starostou

Podle odstavce 1 komentovaného ustanovení zastupuje starosta obec navenek. Postavení starosty v rámci obce bývá často přirovnáváno ke statutárnímu orgánu právnických osob soukromého práva. Podstatným rozdílem však je, že starosta sám nemá pravomoc vytvářet právně relevantní vůli obce, pokud mu není svěřena radou obce, zákonem o obcích, zvláštními zákony nebo nevykonává některé pravomoci rady v obcích, kde se rada nevolí. Tuto vůli jako orgán zastupující obec navenek pouze nejčastěji projevuje vůči ostatním osobám.[1]

Silné faktické postavení starostů v obcích je spíš než objemem jejich pravomocí dáno tím, že jde o osoby požívající důvěry a respektu většiny zastupitelstva. Z pohledu objemu pravomocí nabývá funkce starosty na významu v obcích, kde se nevolí rada a kde není tajemník obecního úřadu (viz. níže), a starosta tím vykonává i jejich pravomoci.

Pravomoci starosty obce

Odstavce 3 a 4 komentovaného ustanovení svěřují starostovi jako orgánu obce konkrétní pravomoci a úkoly. Při jejich výkonu je starosta obce vázán právními předpisy, v politické rovině pak odpovídá zastupitelstvu obce (viz. odstavec 1 věta první komentovaného ustanovení), které mu může ukládat úkoly ve smyslu § 83 zákona o obcích.

Jmenování tajemníka obecního úřadu

Tajemník obecního úřadu je podle § 110 zákona o obcích zaměstnanec obce, který je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti starostovi. Podle § 2 odst. 7 zákona o úřednících ÚSC je tajemník obecního úřadu pro účely tohoto zákona vedoucím úřadu (pro účely zákona o obcích platí, že v čele obecního úřadu stojí starosta).

Funkce tajemníka obecního úřadu se obligatorně zřizuje v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností. U obcí I. typu je zřízení funkce tajemníka možností. Doporučit lze zřízení této funkce u obcí s více úředníky a větším úřadem členěným na odbory (např. obecní úřad se stavebním úřadem, matričním úřadem a dalšími agendami), naopak v menších obcích zřízení funkce tajemníka postrádá smysl a v praxi ani není možné s ohledem na omezené rozpočtové možnosti obce.

Ačkoliv je jmenování a odvolávání tajemníka svěřeno starostovi, stanoví odstavec 3 komentovaného ustanovení dvě podstatná omezení. Předně musí jmenování proběhnout v souladu se zákonem o úřednících ÚSC, tzn. že jmenovaný musí splnit předpoklady pro jmenování vedoucího úřadu podle § 5 tohoto zákona, jmenování musí předcházet výběrové řízení ve smyslu § 7 tohoto zákona, pro odvolání musí být naplněn některý z předpokladů § 12 tohoto zákona apod. Druhou podmínkou je pak souhlas ředitele krajského úřadu, který v praxi osvědčuje splnění všech zákonných podmínek.

Při splnění zákonných podmínek je jmenování a odvolání tajemníka plně v kompetenci starosty obce. Ačkoliv v praxi bývá v některých případech při obsazování funkce o výběru osoby tajemníka rozhodováno kolektivně (např. na platformě zástupců koaličních zastupitelských klubů), rozhodnutí starosty nelze nahradit rozhodnutím jiného orgánu obce (zastupitelstva či rady).

Rovněž při stanovení platu tajemníka nemůže starosta postupovat svévolně, ale musí dodržovat relevantní právní předpisy. Poznámka pod čarou č. 33 odkazuje na již zrušené právní předpisy, v současnosti se odměňování zaměstnanců obcí řídí § 122-137 zákoníku práce a na jeho základě pak nařízením vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě a nařízením vlády o katalogu prací. S účinností od 1. 7. 2024 je v katalogu prací jako povolání 2.10.37 zařazen přímo vedoucí úřadu územního samosprávného celku.

Odpovědnost za přezkoumání hospodaření

Podle § 42 zákona o obcích má obec povinnost požádat o přezkoumání svého hospodaření za kalendářní rok příslušný krajský úřad nebo zadat přezkoumání auditorovi či auditorské společnosti. Přezkoumání hospodaření upravuje zvláštní zákon o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (dále jen „zákon o přezkoumání hospodaření“).

Rozhodnutí o formě přezkumu spadá do zbytkové pravomoci rady ve smyslu § 102 odst. 3 zákona o obcích. V obcích, kde se rada nevolí, spadá rozhodnutí na základě § 99 odst. 4 zákona o obcích do pravomoci starosty.

Za praktickou stránku zajištění přezkoumání hospodaření obce za každý kalendářní rok – tj. jeho včasné objednání – odpovídá na základě odstavce 4 písmena a) komentovaného ustanovení starosta. Podle § 4 odst. 1 zákona o přezkumu hospodaření musí obec požádat o přezkoumání krajský úřad do 30. června příslušného kalendářního roku, nebo v téže lhůtě krajskému úřadu oznámit, že se rozhodla zadat přezkoumání auditorovi. § 42 odst. 2 zákona o obcích pak obsahuje zákonnou pojistku pro případ nečinnosti obce (konkrétně starosty), jejímž důsledkem je, že hospodaření obce ze zákona přezkoumá krajský úřad.

Plnění úkolů zaměstnavatele vůči zaměstnancům obce, jmenování vedoucích odborů

Starosta za obec vykonává veškerá práva a povinnosti zaměstnavatele vůči zaměstnancům obce pouze v případě, že v obci není tajemník obecního úřadu. Pokud v obci je zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, plní tajemník úkoly zaměstnavatele vůči zaměstnancům obecního úřadu. Starosta vždy plní úkoly zaměstnavatele vůči zaměstnancům obce nezařazeným do obecního úřadu (např. zařazeným do organizačních složek).

Mezi úkoly vykonávané jménem zaměstnavatele patří vedle uzavírání a ukončování pracovněprávních vztahů a stanovení platu zaměstnanců především udělování pracovních pokynů zaměstnancům.

V praxi bývá účelné, aby i v obcích s tajemníkem obecního úřadu mohl starosta a přímo ukládat úkoly některým zaměstnancům obecního úřadu. Mělo by jít o zaměstnance, jejichž pracovní náplň spadá do oblasti samostatné působnosti, zejména pak ty, kteří plní servisní úkoly vůči starostovi a dalším voleným orgánům (zaměstnanci kanceláře starosty, řidiči). Tyto pravomoci starosty, případně i dalších členů rady obce, lze upravit v pracovním řádu obecního úřadu.

V obcích, kde se nevolí rada obce, starosta v souladu s § 102 odst. 4 zákona o obcích jmenuje a odvolává též vedoucí odborů obecního úřadu a stanoví jim plat podle výše citovaných právních předpisů.

Svěření přenesené působnosti komisi

Rada může podle § 122 zákona o obcích jako své iniciativní a kontrolní orgány zřídit komise. Odstavec 4 písmeno c) komentovaného ustanovení umožňuje starostovi svěřit komisi rady obce výkon přenesené působnosti v konkrétně určené agendě, a to po projednání s ředitelem krajského úřadu. Podmínkou pro svěření není souhlasné vyjádření ředitele krajského úřadu. Obecně lze však doporučit názor ředitele krajského úřadu vyjádřený v rámci projednání respektovat s ohledem na to, že podle § 68 zákona o krajích stojí ředitel v čele krajského úřadu, který je v oblasti přenesené působnosti nadřízeným orgánem orgánů obcí, a obvykle se jedná o osobu s vysokými odbornými kvalitami a detailní znalostí fungování veřejné správy.

§ 61 zákona o některých přestupcích určuje jako zvláštní orgány obce komise pro projednávání přestupků, které může zřizovat starosta k projednávání určených přestupků namísto obecního úřadu. Členy komise pro projednávání přestupků jmenuje a odvolává starosta. Její předseda musí splňovat kvalifikační požadavky podle § 111 zákona o některých přestupcích.

Dalším zvláštním orgánem obce je povodňová komise, kterou může podle § 78 zákona o vodách zřídit rada obce, aby namísto ní plnila úkoly při ochraně před povodněmi. Předsedou povodňové komise je ze zákona starosta obce, který jmenuje další členy komise z členů obecního zastupitelstva a z fyzických a právnických osob, které jsou způsobilé k provádění opatření, popřípadě pomoci při ochraně před povodněmi. Jedná se tedy o jediný orgán obce, u nějž právní úprava výslovně počítá s možností členství právnické osoby.

Požadování zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku

V rámci zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku může obec zřídit obecní policii. V obcích, které obecní policii nezřizují, nebo v případě závažnějších rizik pro veřejný pořádek navíc starosta může o spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku požádat Policii ČR, mezi jejíž primární úkoly ochrana veřejného pořádku patří. Je čistě na rozhodnutí odpovědných policistů, v jaké formě a jakém rozsahu Policie ČR spolupráci obci poskytne.

Informování veřejnosti o činnosti obce

Podle čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod jsou orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. V návaznosti na to stanoví zákon o svobodném přístupu k informacím jednak povinnost obce poskytovat informace na žádost, jednak povinnost aktivního zveřejnění některých informací.

Obec nicméně může zveřejnit jakékoliv informace o své činnosti, jejichž zveřejnění žádný právní předpis nevylučuje (viz. také § 5 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím). Rozsah informování o činnosti obce nad rámec zákonných povinností určí starosta. Obvyklé je informování prostřednictvím webových stránek obce, obecního zpravodaje nebo obecního rozhlasu.

Zabezpečení výkonu přenesené působnosti v obci

§ 7 odst. 2 zákona o obcích zavádí pojem „přenesená působnost“ pro činnost obce při výkonu státní správy, který jí byl v souladu s čl. 105 Ústavy ČR svěřen zákonem. Bližší úpravu přenesené působnosti obsahuje § 61-66c zákona o obcích.

Rozsah kompetencí obce v přenesené působnosti je dán především tím, zda je obec obcí s rozšířenou působností, obcí s pověřeným obecním úřadem, nebo obcí, jejíž orgány vykonávají přenesenou působnost pouze v základním rozsahu. Vedle toho existují ojedinělé případy právních předpisů upravujících určité odvětví státní správy, které svěřují přenesenou působnost obcím bez ohledu na tyto kategorie (především jde o stavební zákon a zákon o matrikách, dále např. o vyhlášku o seznamu obecních úřadů a úřadů městských částí nebo městských obvodů, které jsou kontaktními místy veřejné správy).

Svěření určitého výkonu státní správy obcím není vázáno na jejich souhlas a řádný výkon svěřené státní správy je povinností obce, resp. jejích orgánů.[2] V obcích, kde je zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, odpovídá za zabezpečení výkonu přenesené působnosti tajemník starostovi, v obcích bez tajemníka je za zabezpečení výkonu přenesené působnosti odpovědný starosta.

Pokud orgány některé obce přenesenou působnost řádně nevykonávají, stanoví § 65 zákona o obcích možnost krajského úřadu převést přenesenou působnost orgánů této obce nebo její část na místně příslušný pověřený obecní úřad, a to včetně (části) příspěvku na plnění úkolů přenesené působnosti podle § 62 zákona o obcích. § 66b zákona o obcích pak stanoví možnost Ministerstva vnitra v obdobném případě převést přenesenou působnost obce s rozšířenou působností na jinou obec s rozšířenou působností.

Rozhodování o záležitostech svěřených starostovi radou obce

§ 102 odst. 3 zákona o obcích výslovně umožňuje radě obce, aby svěřila část své zbytkové pravomoci rozhodovat o všech ostatních záležitostech spadajících do samostatné působnosti, pokud rozhodování není vyhrazeno zastupitelstvu ani radě obce a zastupitelstvo si jej nevyhradilo, starostovi nebo obecnímu úřadu.

Rada může starostovi svým usnesením svěřit buď určitou kategorii rozhodování do budoucna (např. uzavírání smluv s plněním v hodnotě nepřesahující 50000 Kč), nebo mu může ad hoc svěřit určitou záležitost (např. rozhodnutí o uzavření kupní smlouvy na zahradní sekačku).

Zákon o obcích tak umožňuje zastupitelstvu a radě ve vztahu k velké většině majetkových dispozic vhodně nastavit rozložení pravomocí tak, aby byla vyvážena legitimita a operativnost rozhodování.

Plnění dalších zákonných úkolů

Vedle zákona o obcích svěřují starostovi některé úkoly také zvláštní zákony. Jedná se např. o přijímání prohlášení snoubenců o vstupu do manželství (tzv. oddávání) podle zákona o matrikách, působnost podle volebních zákonů, působnost v rámci krizového zákona apod.

Plnění úkolů zaměstnavatele vůči uvolněným zastupitelům a tajemníkovi

Ačkoliv člen zastupitelstva obce nevykonává svoji funkci v pracovním poměru (jedná se o výkon veřejné funkce, na nějž se zákoník práce v souladu s jeho § 5 odst. 1 vztahuje, pouze pokud to zákon výslovně stanoví), podle § 79 zákona o obcích se některé záležitosti zastupitelů řídí zákoníkem práce a pro tyto případy se obec považuje za zaměstnavatele a zastupitelé za její zaměstnance.

Při výkladu plnění úkolů obdobných k úkolům zaměstnavatele vůči uvolněným zastupitelům obce je nutné vycházet ze specifik výkonu funkce. Podle § 81 odst. 3 zákona o obcích starosta (pokud zastupitelstvo nerozhodne jinak) stanoví členům zastupitelstva podmínky pracovní cesty, jinak však plní spíše administrativní úlohu – jeho prostřednictvím např. uvolnění členové zastupitelstva oznamují čerpání dovolené (tj. starosta neurčuje její čerpání).

Vůči tajemníkovi naproti tomu plní starosta v souladu s právními předpisy všechny úkoly zaměstnavatele.

Starosta při zasedání zastupitelstva a rady obce

Odstavec 5 komentovaného ustanovení svěřuje starostovi pravomoc svolat zasedání zastupitelstva a jednání rady obce. Zatímco v případě zastupitelstva zákon stanoví minimální tříměsíční frekvenci konání jeho zasedání (§ 92 zákona obcích) a povinnost informovat o nich předem na úřední desce (§ 93 zákona o obcích), v případě rady záleží na uvážení starosty (musí pouze dodržet případnou úpravu stanovenou jednacím řádem).

Starosta rovněž zasedání obou kolektivních orgánů zpravidla řídí. Tato část komentovaného ustanovení je spíše deklaratorní – zastupitelstvo i rada mohou kdykoliv určit (ať už jednacím řádem nebo ad hoc usnesením) jiného řídícího zasedání i v případě, že je starosta na zasedání přítomen.

Spíše formálním úkolem starosty je pak podepisování zápisů ze zasedání zastupitelstva a jednání rady obce. Starostův podpis má v tomto případě především reprezentativní charakter, když stvrzuje, že se skutečně jedná o zápis ze zasedání orgánu obce, který je veřejnou listinou. Starosta by tedy měl svůj podpis připojit i v případě, že nesouhlasí s některým se zaznamenaných usnesení nebo se zasedání nezúčastnil. I v případě této formální pravomoci však starostu může zastoupit místostarosta ve smyslu § 104 odst. 1 zákona o obcích.

Výkon pravomocí starosty po uvolnění jeho funkce

Vzhledem k tomu, že starosta je samostatným orgánem obce, který má jak zákonem o obcích, tak zvláštními zákony svěřené konkrétní pravomoci, je nutné, aby tyto pravomoci byly vykonávány i v případě, že funkce starosty není obsazena (starosta je ze své funkce odvolán nebo se jí vzdá a není zvolen nový). Tuto situaci řeší odstavec 6 komentovaného ustanovení.

Nejčastěji bude pravomoci starosty až obsazení této funkce vykonávat místostarosta, který byl zastupitelstvem určen k zastupování starosty v jeho nepřítomnosti nebo v době kdy nevykonává funkci podle § 104 odst. 1 zákona o obcích. Pro případ, že by byl odvolán i místostarosta, nebo zastupitelstvo v rozporu s § 104 odst. 1 zákona o obcích neurčilo žádného místostarostu k zastupování starosty, ukládá komentované ustanovení zastupitelstvu, aby pověřilo některého ze svých členů výkonem pravomoci starosty.

S ohledem na důležitost zachování řádného výkonu pravomocí starosty má podle textace zákona má zastupitelstvo povinnost některého ze svých členů výkonem pravomocí starosty pověřit, nelze vyloučit ani krajní případ, kdy se v zastupitelstvu nepodaří najít nadpoloviční většina všech členů ani pro pověření nikoho ze zastupitelů. Z logiky věci zákon o obcích nestanoví v tomto případě žádnou sankci, lze však doporučit se jej v zájmu fungování obce vyvarovat.

[1] Viz. nález Ústavního soudu ČR IV. ÚS 576/2000 ze dne 12. 4. 2001

[2] Viz. Nález Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. února 2003