§ 53a: Společenství obcí

Komentované ustanovení zakládá společenství obcí jako zvláštní formu dobrovolného svazku obcí (dále jen „DSO“) určenou pro intenzivnější spolupráci obcí na vyšší kvalitativní úrovni.

Institut společenství obcí byl do zákona o obcích zaveden novelizačním zákonem č. 418/2023 Sb. s účinností od 1. 1. 2024. Z logických důvodů tedy zatím nejsou k dispozici praktické poznatky z jeho fungování. Je koncipován jako další možná platforma pro realizaci dobrovolné spolupráce obcí[1] v podmínkách české decentralizované obecní samosprávy. Jedná se o kvalifikovanou formu DSO s určitými specifickými charakteristikami (viz. níže).

Formální specifika společenství obcí

Jak vyplývá z odstavce 1 komentovaného ustanovení, společenstvím obcí může být pouze takový DSO, který splňuje zákonem stanovené podmínky. § 53b-53d stanoví pro společenství oproti standardnímu DSO zvláštní požadavky na okruh členů, upravuje formu rozhodnutí o přiznání postavení společenství obcí a určuje podobu nejvyššího a statutárního orgánu.

Každá obec může být členem pouze jednoho společenství obcí. Členy konkrétního společenství pak mohou být pouze obce nacházející se ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností (dále jen „ORP“), a to v minimálním počtu 15 obcí, případně v minimálním počtu tří pětin všech obcí ve správním obvodu ORP, pokud do tohoto správního obvodu náleží méně než 25 obcí. Zároveň § 53b odst. 4 zákona o obcích omezuje v závislosti na počtu obcí ve správním obvodu ORP počet společenství obcí, která v tomto správním obvodu mohou vzniknout.[2]

Zatímco u standardních DSO zákon neupravuje podobu jejich orgánů, v případě společenství obcí výslovně stanoví, že nejvyšším orgánem je shromáždění starostů a statutárním orgánem předseda zvolený z řad členů shromáždění. Tato úprava má zajistit vysokou symbolickou a politickou legitimitu vedení společenství obcí. Členem shromáždění starostů je vždy starosta členské obce, kterého nicméně může zastupovat místostarosta nebo starostou určený zastupitel. Vedle předsedy volí shromáždění starostů ze svých řad též místopředsedu, případně více místopředsedů, kteří zastupují předsedu v pořadí určeném shromážděním. Obdobně jako ve standardních DSO mohou další orgány zřídit stanovy společenství obcí (typicky kontrolní orgán v DSO často nazývaný např. „kontrolní výbor“, „revizní komise“ nebo „dozorčí rada“).

Údaj o postavení DSO jako společenství obcí (a o datu jeho nabytí a zákonu) je veden v rejstříku DSO. Společenství tedy svého postavení nabývá (a případně též pozbývá) rozhodnutím krajského úřadu, a to buď společně se svým vznikem, nebo jako již existující DSO na základě návrhu na přiznání tohoto postavení. Název společenství musí obsahovat označení „společenství obcí“ nebo zkratku „s. o.“. Krajský úřad při svém rozhodování posuzuje, zda jsou u navrhovatele splněny zákonné podmínky pro přiznání postavení společenství, a pokud ano, návrhu vyhoví.

Účel a činnost společenství obcí

Podle důvodové zprávy k příslušnému novelizačnímu zákonu je hlavním cílem společenství obcí sdílení personálních a administrativních kapacit potřebných k zajištění kvalitního a efektivního výkonu veřejné správy, a tudíž administrativní „odbřemenění“ malých obcí, které v České republice převažují: prostřednictvím zaměstnance společenství obcí, tzv. létajícího úředníka, může obec, která je členem tohoto společenství, vykonávat správní činnosti (v samostatné i přenesené působnosti; ve vztahu k přenesené působnosti v základním rozsahu, vyjma na úseku volebních zákonů; nositelem působnosti je nadále daná obec).

Předpokládá se však, že na platformu společenství obcí jako na základ dobrovolné spolupráce obcí na mikroregionální úrovni budou prostřednictvím zvláštních zákonů přesouvány kompetence s nadmístním významem (např. strategické plánování, resp. společné plánování vůbec).[3] S tím počítá i odstavec 4 komentovaného ustanovení. V současné době (s ohledem na velmi krátký odstup od vzniku institutu společenství obcí nepřekvapivě) žádný zvláštní zákon na společenství obcí další působnost nepřenáší a odborná diskuze o takových možnostech je zatím ve svých počátcích.

Roli společenství obcí jako základní platformy pro spolupráci obcí na mikroregionální úrovni implicitně potvrzuje též odstavec 2 komentovaného ustanovení, podle nějž je předmětem činnosti společenství obcí vedle činnosti standardního DSO zajišťování koordinace veřejných služeb na území členských obcí a strategického rozvoje tohoto území. Za účelem naplnění této role společenství schvaluje strategii rozvoje svého území, která by měla být jedním z článků plánování regionálního rozvoje (mnoho víceúčelových standardních DSO již dnes obdobné strategie zpracovává a i po vzniku společenství obcí je mohou nadále zpracovávat). Význam strategie podtrhuje, že jí shromáždění starostů schvaluje kvalifikovanou, třípětinovou většinou všech členů.

Stejně jako v rámci standardního DSO může být v rámci společenství obcí zajišťována spolupráce obcí v širokém spektru činností spadajících do samostatné působnosti ve smyslu § 7 odst. 1 a § 35 odst. 1 a 2 zákona o obcích. I společenství obcí mohou v souladu s § 39a odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů pro výkon své činnosti zřizovat vlastní organizační složky jako svá zařízení bez právní subjektivity, zřizovat příspěvkové organizace, zakládat společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti, a zřizovat školské právnické osoby podle školského zákona. O zřízení nebo založení organizační složky nebo právnické osoby rozhoduje shromáždění starostů jako nejvyšší orgán společenství.

Výkon správních činností zaměstnancem společenství obcí

Nejvýraznější novinkou, kterou přináší zavedení institutu společenství obcí do zákona o obcích, je možnost členských obcí zajišťovat výkon správních činností prostřednictvím zaměstnance společenství obcí, tzv. „létajícího úředníka“. Členské obce tak mohou v rámci společenství obcí sdílet náklady na odborný úřednický aparát, který bude vykonávat zejména takové agendy, které vyžadují určitou odbornost, a jejich výkon na menších obcích je spíše ojedinělý. Uvést lze např. projednávání přestupků nebo činnost silničního správního úřadu.

V rámci přenesené působnosti mohou prostřednictvím létajícího úředníka členské obce zajišťovat pouze ty správní činnosti, které podle zákona vykonávají všechny obecní úřady. Létající úředník tedy nemůže vykonávat např. ověřování podpisů a listin, činnost matričního úřadu nebo činnost stavebního úřadu. Výslovně pak § 53e odst. 2 věta druhá zákona o obcích vylučuje výkon působnosti podle volebních zákonů (tj. např. vedení stálého seznamu voličů, archivace volební dokumentace apod.).

Na společenství obcí zákon ani členské obce na základě zákona nepřenáší žádnou působnost. Správní činnosti stále vykonávají orgány obce, avšak prostřednictvím létajícího úředníka. Obec má tím pádem také odpovědnost za případné nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup.

Létající úředník jako zaměstnanec společenství obcí je k výkonu správních činností pro konkrétní obec přidělován na základě dohody mezi společenstvím obcí a obcí. Při výkonu správních činností je létající úředník považován za úředníka podle zákona o úřednících územních samosprávných celků (musí tedy splňovat předpoklady tohoto zákona, absolvovat vzdělávání úředníků atd.), a pracovní úkoly mu v tomto rozsahu stanoví tajemník obecního úřadu, v případě obcí bez tajemníka pak starosta. Ostatní práva a povinnosti zaměstnavatele (včetně výplaty mzdy) vůči němu vykonává společenství obcí.

[1] Některé informační a odborné dokumenty používají termín „meziobecní spolupráce“. Ten však nelze považovat za vhodný, neboť je v povědomí představitelů obcí a dalších aktérů silně spojen s konkrétními projekty realizovanými v minulosti Svazem měst a obcí ČR.

[2] V souvislosti s komentovaným ustanovením je vhodné uvést, že omezení společenství obcí minimálním počtem členů a územním obvodem ORP je předmětem silné kritiky odborné veřejnosti a v rámci mezirezortního připomínkového řízení k novelizačnímu zákonu bylo negativně hodnoceno ze strany některých připomínkových míst, např. Sdružením místních samospráv ČR.

[3] Sněmovní tisk č. 499 9. volebního období (od 2021), dostupný online na webu PSP ČR: https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=9&CT=499&CT1=0.